Работа посвящена систематизации нормативной базы и оценке эффективности государственного регулирования наличного денежного обращения по состоянию на конец 2001 года |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Использование механизмов регулирования
налично-денежного обращения для обеспечения экономической безопасности |
Создание
механизмов регулирования сферы налично-денежного обращения в России и их дальнейшее
развитие было связано с процессами, угрожавшими экономической безопасности
страны: нехваткой наличных денег для расчетов с населением, быстрым ростом
теневого и криминального денежного оборота, массовым уклонением от уплаты
налогов. Но, не смотря на то, что эти механизмы применяются уже более десяти
лет и затрагивают интересы множества экономических субъектов, до сих пор не
систематизированы правовые нормы, регулирующие налично-денежное обращение, не
сформулированы все цели регулирования, и не оценена эффективность принимаемых
мер.
Цель
данной статьи заключается в определении роли, описании механизмов и определении
эффективности регулирования указанной сферы.
Наличное денежное обращение представляет собой экономические отношения, в
которых наличные деньги используются для обеспечения расчетов между
экономическими субъектами.
Такое
использование наличных денег может происходить в двух формах:
· Наличные расчеты —
это расчеты с использованием наличных денег.
· Касса — запас наличных
денег для обеспечения расчетов.
Анализируя
нормативно-правовые документы, регулирующие налично-денежное обращение можно
определить правила их осуществления.
1. · Наличные расчеты между небанковскими экономическими субъектами.
1. Наличные расчеты между юридическими лицами ограничены.
Предел расчетов наличными деньгами между юридическими
лицами устанавливается Центральным банком РФ и с 21.11.2001 г. равен 60
тыс. руб. Установлена санкция за нарушение предела.
См.:
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 622 (п.1), Указание Центрального
банка РФ от 14 ноября 2001 г. № 1050-У (п.1), Указ Президента РФ от 23 мая
1994 г. № 1006 (п.9).
2. Наличные
расчеты при реализации населению товаров, работ и услуг производятся с
применением контрольно-кассовых машин (за исключением перечня видов реализации,
установленного Правительством РФ). Установлены санкции за нарушение этого
порядка.
См.:
Закон РФ от 18 июня 1993 г. № 5215-1 (ст.1,7), Определение
Конституционного Суда РФ от 01.04.99 № 29-О, «Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях» (ст.146.5).
2. Внесение наличных
денег на свой банковский счет.
1. Без ограничений по суммам, срокам и целям.
2. Юридические лица обязаны сдавать в банк все
наличные денежные средства, поступившие в их кассу (кроме лимита остатка
денежных средств в кассе и средств, расходуемых на цели, согласованные с
банком) (см. раздел о кассе).
См.:
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 622 (п.1), Положение «О правилах
организации налично-денежного обращения на территории РФ» от 5 января 1998 г.
№ 14-П (п.2.2).
3. Получение наличных
денег со своего банковского счета.
1. Получение
работодателями средств на оплату труда, выплаты социального характера,
стипендии происходит в сроки, согласованные с банком.
Получение средств на оплату
труда происходит после предъявления платежных документов на перечисление
единого социального налога. Санкция за нарушение порядка не установлена.
См.:
Положение «О правилах организации налично-денежного обращения на территории РФ»
от 5 января 1998 г. № 14-П (п.2.9), Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от
05.08.2000 № 117-ФЗ (ст.243).
2. Ограничений
по целям, на которые юридические лица могут получать денежные средства,
фактически нет. Контроля за целевым расходованием полученных средств и санкций
не установлено.
См.:
Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 (п.9).
4. Внесение
плательщиком наличных денег на банковский счет получателя.
Юридическим лицам запрещено вносить наличные денежные
средства на банковские счета других лиц (физических и юридических). Установлена
санкция за нарушение этого порядка.
См.:
Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 (п.9), Положение «О
порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории РФ»
(утв. Приказом Центрального банка РФ от 25.03.1997 № 02-101) (п.2.1.1).
5. Получение наличных
денег с банковского счета плательщика.
Юридические лица могут получать наличные денежные
средства только со своего банковского счета. Санкции за нарушение порядка не
предусмотрены.
См.:
Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 (п.9).
6. Касса.
1. В
кассах юридических лиц (кроме кредитных организаций) запрещено хранить наличные
денежные средства сверх установленного обслуживающим банком лимита.
В случае если лимит не установлен, он принимается
равным нулю.
Лимит может быть превышен на срок не более трех
рабочих дней, включая день получения денег в учреждении банка, только в
отношении сумм для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию,
стипендий, пенсий. Установлена санкция за превышение лимита.
См.:
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 622 (п.1), Указ Президента РФ от
23 мая 1994 г. № 1006 (п.9).
2. Юридические
лица могут расходовать поступающую в их кассу денежную выручку с разрешения
обслуживающего банка и только на цели, согласованные с ним (список целей
ограничен).
Юридическим лицам запрещено накапливать наличные
деньги в своих кассах для осуществления будущих выплат. Санкция за нецелевое
использование денежной выручки не установлена.
См.:
Положение «О правилах организации налично-денежного обращения на территории РФ»
от 5 января 1998 г. № 14-П (п.2), Указания Центрального банка РФ от 12
ноября 1996 г. № 360 (в ред. от 31.07.1998 г.) (п.3).
3. Юридическим
лицам, имеющим задолженность по налогам и сборам, запрещено расходовать
денежную выручку, поступающую в их кассы. Санкция за нарушение этого порядка не
установлена.
См.:
Указания Центрального банка РФ от 12 ноября 1996 г. № 360 (в ред. от
31.07.1998 г.) (п.2).
4. Юридические
лица обязаны вести учет кассовых операций с оформлением кассовых документов и
оборудовать помещение кассы в соответствии с требованиями. Установлена санкция
за нарушение этих требований.
См.
Письмо Центрального банка РФ «Об утверждении порядка ведения кассовых операций
в РФ» от 4 октября 1993 г. № 18., Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г.
№ 1006 (п.9).
Оценка
эффективности мер регулирования налично-денежного обращения проведена исходя из
задач регулирования. При этом выделена проблема, с которой связана задача;
действующий механизм решения проблемы, основанный на мерах регулирования
налично-денежного обращения; оценены последствия этих мер; сделаны выводы и
предложения.
· Обеспечение стабильности наличных
расчетов (исключение ситуации нехватки наличных денег для осуществления
расчетов).
Проблема В России расчеты с участием
населения преимущественно происходят в наличной форме. Для выплат населению
должен быть постоянный запас и приток наличных денег в банки. В январе 1992 г.
цены выросли более чем в 3 раза, и рост цен продолжался. В условиях
гиперинфляции количества наличных денег, оставшихся от Советского Союза, было
недостаточно, а Центральный банк РФ своевременно не обеспечил дополнительное их
производство. Банки не могли выдавать средства для выплат населению просто
из-за отсутствия наличных денег в кассах. При этом часть наличных средств
отвлекалась на расчеты между предприятиями и накапливалась в их кассах.
Действующий механизм решения
проблемы.
Были запрещены наличные расчеты между юридическими лицами (кроме непревышающих
определенного предела). Им запретили накапливать наличные деньги в кассах сверх
определенного лимита, денежные средства должны сдаваться в банк.
Оценка последствий мер
регулирования. Сложно сказать, насколько эффективны были эти меры для разрешения
платежного кризиса 1992 г. Поскольку санкции за нарушение не были установлены
до 1994 г. (а меры контроля — до 1993 г.), сомнительно, что установленный
порядок повлиял на поведение предприятий и организаций. Вообще, удовлетворение
спроса экономики на наличные деньги — одна из функций государства и
мощностей фабрик Гознака для этого вполне достаточно. Проблемы возникают лишь в
условиях гиперинфляции. Временную нехватку наличных средств можно восполнить
только увеличением скорости их оборота и уменьшением запасов. Но в условиях
резкого роста цен экономические субъекты сами стараются быстрее избавиться от
денежных средств, без всяких мер государственного регулирования. Проблема в
1992 г. скорее состояла в банковской системе во главе с Центральным банком,
которую кризис застал в стадии реформирования и неопределенности, связанной с
переходом на рыночные принципы и распадом системы Госбанка СССР. В таком
состоянии банковская система была просто неспособна обеспечить высокую скорость
обращения наличных денег. Даже безналичные платежи могли проходить в тот период
по месяцу и более. Запрет на наличные расчеты между юридическими лицами только
усугубил кризис неплатежей, поскольку все свои расчеты они были вынуждены
проводить через кризисную банковскую систему с большими задержками. К концу
1992 г. проблема была решена, и с тех пор не было случаев массовой нехватки
наличных денег.
Выводы и предложения. Современное состояние банковской системы позволяет
обеспечить стабильность системы расчетов и не требует мер по ограничению
наличного денежного обращения. Даже в кризисных ситуациях регулирование, как
правило, не требуется. Особенно если кризис поражает банковскую систему и
безналичные расчеты, тогда только наличное обращение способно поддержать
систему расчетов в экономике.
· Ограничение теневого и
криминального денежного оборота (исключение
возможности использования наличных денег для нелегального оборота).
Проблема.
По оценке Госкомстата РФ теневой сектор экономики (законные виды деятельности,
осуществляемые без регистрации или отчетности) составляет до 25 % валового
внутреннего продукта. По другим оценкам он доходит до 40-50 % ВВП. Криминальный
оборот (доходы от преступных видов деятельности) Госкомстатом не оценивается,
но также составляет несколько миллиардов долларов. Для обслуживания нелегальных
операций требуются значительные суммы наличных денег.
Предприятия
могут использовать средства из кассы для проведения нелегальных сделок. Велика
вероятность, что наличный платеж обслуживает именно нелегальную сделку.
Действующий механизм решения проблемы. Юридическим лицам запрещено
иметь наличные деньги сверх определенного лимита. Запрещены наличные расчеты
между юридическими лицами (кроме непревышающих определенного предела).
Оценка последствий мер регулирования. На первых порах эти запреты
действительно ограничивали теневой и криминальный оборот. У предприятий просто
не было наличных денег для осуществления нелегальных операций в крупных масштабах.
Но затем они породили целый бизнес по обналичиванию денежных средств и уводу их
из легальной сферы. Потребность теневого и криминального оборота в наличных
деньгах давно удовлетворена (тем более что эти операции, как правило,
совершаются в долларах). Об этом свидетельствуют хотя бы объемы теневого
оборота. Кроме того, население и индивидуальные предприниматели используют
наличные средства без всяких ограничений (значительная часть теневого оборота
приходится на предпринимателей без образования юридического лица и на
деятельность без государственной регистрации). Ввести ограничение на наличное
денежное обращение для этих категорий нереально, даже страны с развитой
банковской системой не могут значительно ограничить наличное обращение.
Выводы и предложения. Нельзя ограничить нелегальный оборот, введя
ограничения на наличное денежное обращение только для одной категории
экономических субъектов. Эти ограничения будут сразу же обойдены. Запрещать
нужно не наличное денежное обращение, а именно нелегальные операции (и выявлять
их в ходе оперативно-розыскной работы или при попытке легализации доходов).
Даже
если меры по ограничению налично-денежного обращения будут отменены, и часть
нелегальных операций будет проходить через кассу и отчетность, то это только
повысит эффективность контроля. Экономические субъекты, показывающие в
отчетности большой наличный оборот и значительные остатки средств в кассе могут
быть подвергнуты более тщательному контролю.
· Обеспечение уплаты налогов и
сборов:
— обеспечение мер налогового контроля (исключение
занижения выручки).
Проблема. О наличной выручке знает
только продавец и покупатель. Если продавец не отразит выручку в отчетности, то
маловероятно, что налоговые органы узнают о полученном доходе.
Действующий механизм решения проблемы. Наличные расчеты при реализации товаров и услуг
населению должны происходить с применением контрольно-кассовых машин. Наличные
расчеты между юридическими лицами запрещены (кроме непревышающих определенного
предела).
Оценка последствий мер
регулирования. Применение контрольно-кассовых машин позволяет фиксировать
оборот — всю сумму выручки за определенный период. Продавец вынужден
отражать большую часть своей выручки, поскольку сговор с множеством покупателей
невозможен. Выручка в безналичной форме проходит через банк и отражается в его
документах. Поэтому безналичную выучку невозможно скрыть от налоговых органов,
которые могут запрашивать информацию у банка. Но если сумма сделки между
юридическими лицами не превышает предел расчетов наличными деньгами, то
продавец легко может скрыть выручку, просто выбросив приходный кассовый ордер.
Кроме того, запрет на наличные расчеты между юридическими лицами совершенно не
действует, когда обе стороны сделки желают совершить ее без отчетности. Только
если покупатель является законопослушным налогоплательщиком и настоит на
проведении сделки через банк, продавец не сможет скрыть выручку. Но и это не
является большой проблемой. Если один из участников сделки —
индивидуальный предприниматель, предел наличных расчетов не действует; или
можно уговорить покупателя на совершение сделки без отчетности, предложив ему
более низкую цену; или можно разбить одну сделку на несколько, с платежами
меньше предела и т.п.
Выводы и предложения. Ограничение наличных расчетов между юридическими
лицами не способно помешать массовому сокрытию выручки. При сделках с суммой
меньше предела расчетов наличными деньгами; с участием индивидуальных
предпринимателей и проводимых без отражения в отчетности выручка может быть без
труда занижена. Усилению контроля при наличных расчетах между юридическими
лицами и (или) индивидуальными предпринимателями могло бы способствовать
обязательное применение контрольно-кассовых машин при расчетах между этими
лицами или применение иных форм контроля оборотов, исключающих их занижение.
Даже если предел наличных расчетов между юридическими лицами будет отменен,
эффективность налогового контроля только повысится. Налоговые органы смогут
выявлять сокрытие выручки у продавца, проводя встречные проверки по крупным
наличным расходам покупателя.
— обеспечение
мер взыскания задолженности по налогам и сборам (исключение платежей в обход расчетного счета).
Проблема. В случае неуплаты налога в
установленный срок налоговый орган направляет в банк неплательщика инкассовое
поручение о бесспорном взыскании задолженности с банковского счета (Налоговый
кодекс РФ (часть первая), ст. 46). Чтобы избежать взыскания налогов,
неплательщики проводят свои операции в обход расчетного счета — прежде всего,
переходя на наличные расчеты за счет своей наличной выручки, или получая и
внося наличные деньги со счетов покупателей и на счета продавцов.
Действующий механизм решения
проблемы.
Юридическим лицам запрещено получать наличные средства с банковского счета
плательщика и вносить наличные средства на банковский счет получателя.
Юридическим лицам, имеющим задолженность по налогам сборам, запрещено
расходовать свою наличную выручку, они могут только вносить ее на свой
расчетный счет (на который выставлено инкассовое поручение налоговых органов).
Оценка последствий мер
регулирования. Для добросовестных налогоплательщиков запрет получать и вносить
наличные средства со счетов и на счета других лиц является явно излишним. Здесь
была бы более уместна мера по ограничению предела таких расчетов (их можно
приравнять к обычным наличным расчетам между юридическими лицами, для которых
предел уже установлен). Запрет на расходование наличных средств неплательщиками
налогов играет положительную роль при взыскании налогов, поскольку из кассы, в
отличие от расчетного счета, налоговые органы не всегда могут изъять выручу, до
того, как она будет потрачена. Но отсутствие санкций к нарушителям делает эту
меру неэффективной. Запрет наличных расчетов между кассой неплательщика налогов
и банковскими счетами других экономических субъектов также является излишним.
Вполне хватило бы ограничения предела таких расчетов (ведь расчеты, ниже
предела, итак могут пройти через кассу). Стоить отметить и отрицательные
последствия мер взыскания на денежные средства неплательщика налогов.
Фактическая блокировка расчетного счета инкассовым поручением (если на счете
недостаточно средств, то все поступления уходят на уплату налогов) и запрет
расходования наличной выручки парализуют хозяйственную деятельность
предприятий. Они не могут закупать материалы, платить заработную плату, что
делает их шансы поправить финансовое положение (и заплатить налоги) практически
равными нулю. Предприятия пытаются исправить это положение с помощью неденежных
расчетов (бартер, векселя и т.п.), что усугубляет кризис системы расчетов в
стране. Поэтому налоговым органам рекомендовано вместо взыскания на денежные
средства применять меры по взысканию (аресту и продаже) другого имущества
предприятия.
Выводы и предложения. Запрет юридическим лицам
получать наличные средства со счета плательщика и вносить наличные средства на
счет получателя является излишним, при желании, его можно заменить
установлением предельной суммы таких расчетов по одной сделке. Запрет
расходования наличной выручки неплательщика налогов парализует хозяйственную
деятельность предприятия (как и блокировка расчетного счета инкассовым
поручением на бесспорное взыскание налогов). Если взыскиваемая сумма невелика,
но денег в кассе недостаточно для ее покрытия, можно запретить распоряжение
наличной выручкой на несколько дней (чтобы накопить требуемую для взыскания
сумму). При этом должна быть установлена санкция для нарушителя (например,
полный запрет получать наличную выручку). Если взыскиваемая сумма велика,
следует обращать взыскание на другое имущество должника, без ограничения
расходования наличных средств.
Анализ
механизма и целей регулирования налично-денежного обращения позволяет сделать
вывод, что часть мер (ограничение наличных расчетов и остатков средств в кассах
юридических лиц и др.) являются чрезмерными и способствуют достижению задач
экономической безопасности. Отмена этих мер не создаст угрозы для стабильности
наличных расчетов и не приведет к росту теневого и криминального денежного
оборота. Эти изменения не только не ослабят налоговый контроль, но и позволят
перейти к его международным стандартам (контроль подозрительных и нетипичных
сделок и платежей).
Кроме
того, снизятся издержки экономических субъектов за счет отмены различных форм,
разрешений и отчетов, прекращения ненужных банковских операций с
незначительными суммами, повышения удобства системы расчетов. Но одновременно
следует усилить контроль исполнения эффективных норм регулирования. В
частности, контроль за наличными расчетами с участием юридических лиц и (или)
индивидуальных предпринимателей.
г.
Новосибирск, февраль 2002 г.
|
Ó SMart inov. 17.09.2003 |