|
Рассматриваются проблемы управления деятельностью бюджетных учреждений по предоставлению общественных услуг и предпринимательской (приносящей доход) деятельностью бюджетных учреждений |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I. Управление
деятельностью бюджетных учреждений по предоставлению государственных и
муниципальных (общественных) услуг.
Законодательство предусматривает
порядок формирования и исполнения бюджетов на предоставлению государственных и
муниципальных (общественных) услуг основанный на использовании нормативов
финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг
(НФЗ). Этот порядок отражен в статьях 65, 135, 158 п.3, 159 п.4, 161 п.5, 169,
176, 177 Бюджетного кодекса. Действие большинства из этих статей приостановлено
до введения в действие федерального закона о минимальных государственных
социальных стандартах (ГМСС), но действующая система во многом основана на тех
же принципах.
1) Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и
утверждает НФЗ, исходя из ГМСС [3, ст.177]. Органы власти субъектов РФ, органы
местного самоуправления вправе увеличивать НФЗ [3. — ст.65].
2) Бюджеты составляются исходя из приоритета достижения ГМСС по
предоставлению государственных или муниципальных услуг [3. — ст.135]:
а) пока не обеспечено финансирование ГМСС в бюджет не включаются
другие расходы;
б) пока не обеспечен минимальный уровень по всем ГСС в бюджет не
включаются расходы по их финансированию выше минимального уровня;
в) при этом, безусловно исполняются долговые обязательства.
3) Для достижения ГМСС, каждому главному распорядителю,
распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания
по предоставлению услуг в зависимости от их функций [3. — ст.176].
4) Главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по
предоставлению услуг для подведомственных распорядителей бюджетных средств и
бюджетных учреждений [3. — ст.158 п.3].
5) Распорядитель бюджетных средств определяет задания по
предоставлению услуг для бюджетных учреждений [3. — ст.159 п.4].
6) Бюджетное учреждение на основе заданий по предоставлению услуг
и НФЗ на их предоставление составляет смету на очередной финансовый год [3. — ст.161 п.5].
7) Выделение бюджетных средств конкретному главному распорядителю,
распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществляется с учетом
задания на предоставление услуг и НФЗ [3. —
ст.177].
8) Органы государственного и муниципального финансового контроля
отслеживают соблюдение НФЗ [3. — ст.278]. Эффективность
бюджетных расходов подразумевает предоставление государственных или
муниципальных услуг с затратами не выше НФЗ.
Унаследованная от СССР система управления предоставлением общественных
услуг предполагает унификацию НФЗ. Многие нормативы определяются документами
разработанными еще в 70-е годы. Такая система способна эффективно
функционировать только в условиях, когда цены и оплата труда по стране стабильны
(желательно регулируемы), а нормативы избыточны — покрывают большую часть
отклонений от средней. Современные российские условия значительно отличаются от
описанных.
Условно исчисляемый индекс бюджетных расходов по субъектам Российской
Федерации на 2003 год принимает значение от 0,734 (г. Cанкт-Петербург) до 6,495 (Корякский АО). По Сибирскому
федеральному округу — от 0,931 (Омская область) до 5,549 (Эвенкийский АО) [2]. Соответственно исчисленные нормативно-бюджетные расходы на душу
населения, обеспечивающие одинаковый уровень предоставления государственных и
муниципальных услуг, в 2003 году колеблются от 69 653,6 до 7 872,1
руб. По Сибирскому федеральному округу — от 59 495,0 до 9 983,9 руб.
Такой разброс в нормативном финансировании объясняется многими
факторами. Например, рассеянностью населения по территории субъекта федерации
(что влияет на число бюджетных учреждений и постоянные расходы на их
содержание) и транспортной доступностью. Доля населения, проживающего в районах
с ограниченными сроками завоза продукции (северный завоз и т.п.) колеблется от
0 до 100 %; проживающего в горных районах — от 0 до 65,8 % (Карачаево-Черкесская Республика, по
СФО максимум 35,4 % — Агинский-Бурятский АО); проживающего в
мелких населенных пунктах — от 0 до 39,7 % (Коми-Пермяцкий АО, по СФО максимум 29,2 % —
Усть-Ордынский Бурятский АО). Плотность железнодорожных и автомобильных
транспортных путей меняется от 0 до 0,575 км./кв.км. (Республика Северная Осетия-Алания). По Сибирскому федеральному
округу — от 0 (Таймырский
и Эвенкийский АО) до 0,129 (Алтайский край). Другой фактор — стоимость товаров и услуг,
необходимых для функционирования бюджетных учреждений. Районный коэффициент к
заработной плате колеблется от 1 до 2. По Сибирскому федеральному округу — от 1,15 (Омская область) до 1,6 (Таймырский и Эвенкийский АО).
Коэффициент цен, отражающий усредненное за первую половину 2002 года отношение
стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг по региону к
средней по Российской Федерации, принимает значение от 0,805 (Тамбовская область) до 2,159
(Чукотский АО). По Сибирскому
федеральному округу — от 0,836
(Омская область) до 1,628 (Таймырский АО). Тариф на электроэнергию для
населения в 2002 году составлял от 30 коп. (Иркутская область и Усть-Ордынский
Бурятский АО) до 2 руб. (Корякский АО и Камчатская область). По Сибирскому федеральному
округу максимальный тариф 88 коп. (Республика Бурятия). Продолжительность отопительного сезона колеблется от
154 (Республика Адыгея) до 318 дней (Чукотский АО). По Сибирскому федеральному
округу — от 225 (Омская
область) до 309 дней (Таймырский АО). Федеральный стандарт стоимости
жилищно-коммунальных услуг меняется от 16,8 (Карачаево-Черкесская Республика и
Республика Дагестан) до 77,8 руб./кв.м. (Корякский и Чукотский АО). По Сибирскому федеральному
округу — от 26,4 (Омская
область) до 76,8 руб./кв.м. (Эвенкийский АО).
Дифференциация НФЗ по регионам и муниципалитетам решает проблему лишь
отчасти. Множество неучтенных факторов будут влиять на реальное положение
учреждений, уменьшая эффективность функционирования системы. В современных
условиях более эффективной могла бы быть децентрализованная система управления
предоставлением общественных услуг, когда каждый муниципалитет (если не
самостоятельное учреждение) определяет затраты (система принятая США [1]).
Самостоятельность учреждений также будет способствовать созданию конкуренции за
право выполнять государственный или муниципальный заказ на предоставление
общественных услуг и соответственно право на финансирование.
II. Управление
предпринимательской (приносящей доход) деятельностью бюджетных учреждений.
Особенности учреждения, как организационно-правовой формы юридического
лица заключаются в том, что учреждение не вправе распоряжаться закрепленным за
ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по
смете [4. — ст.298 п.1].
Однако законодательством установлено, что доходы, полученные от
предпринимательской деятельности учреждения, и приобретенное за счет этих
доходов имущество «поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и
учитываются на отдельном балансе» [4. — ст.298 п.2]. Бюджетное учреждение
при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств,
полученных за счет внебюджетных источников (от предпринимательской
деятельности) [3. — ст.161 п.6]. То есть, в отношении этого имущества
действует совершенно иной механизм управления, свойственный другим типам
некоммерческих организаций (например, фондам и общественным организациям), в
которых субъект, предоставивший имущество организации не имеет права изымать
это имущество и доходы от его использования; он может влиять на управление лишь
через процедуру назначения руководящих органов организации.
Вместе с этим, введено правило об обязательном зачислении доходов от предпринимательской
деятельности бюджетных учреждений (после уплаты налогов) в соответствующие
бюджеты [3. — ст.42 п.2]; эти доходы в
дальнейшем используются исключительно на нужды этих учреждений, которые, как уж
было сказано, самостоятельны, в этом вопросе. Зачисление и отражение доходов от
предпринимательской деятельности учреждений в составе бюджета кажется
непоследовательной. Ведь ни органы, исполняющие бюджет, ни законодательные
(представительные) органы не могут распоряжаться этими средствами, что противоречит
самой сущности бюджета как финансового института. Данная мера была введена для
целей финансового контроля за расходованием доходов бюджетных учреждений от
предпринимательской деятельности (эти средства теперь проходят чрез
казначейскую систему исполнения бюджетов), однако для этого вовсе не
обязательно отражать их в структуре бюджетов.
Можно сделать вывод, что порядок управления предпринимательской
(приносящей доход) деятельностью бюджетных учреждений не способствует повышению
эффективности. Эту проблему можно сформулировать как отсутствие субъекта
предпринимательства, который не только принимал бы решения об этой деятельности
и нес бы ответственность, но и самостоятельно бы владел полученным за ее счет
имуществом. В настоящее время таким субъектом нельзя назвать ни собственника
учреждения, ни его наемного руководителя или другие органы управления. Возможны
два варианта изменения системы управления:
1) Собственник (государство или муниципалитет) жестко определяет
условия возможности и порядок предпринимательской деятельности бюджетного
учреждения. При этом он получает право распоряжения и перераспределения доходов
от этой деятельности.
2) Создается внутренняя система управления предпринимательской деятельностью учреждения, основанная на роли трудового коллектива в принятии решений или роли попечительского совета учреждения, которые становятся субъектами предпринимательства. Четко определяется порядок использования имущества, закрепленного за учреждением, для предпринимательской деятельности и порядок определения доли собственника в доходах за санкционирование его использования.
Вероятно, первый вариант предпочтительнее при ориентации на сохранение
преимущественно государственной системы учреждений образования, здравоохранения
и т.п. Второй вариант подходит для создания негосударственной системы подобных
учреждений (в т.ч. в виде других видов некоммерческих организаций), которые
лишь выполняют государственный и муниципальный заказ на услуги образования,
здравоохранения и т.п.
Список литературы
1. Война В. Дарвин во
Христе // Новое время.— 2002.¾ № 16.¾ С.28-30.
2. Расчеты Фонда
финансовой поддержки регионов на 2003 год // http://www.minfin.ru.
3. «Бюджетный кодекс
РФ» от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 24.12.2002 г.)
4. «Гражданский кодекс
РФ (часть первая)» от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от
10.01.2003 г.).
г.
Новосибирск, март 2003 г.
|
|
|
Ó SMart inov. 15.09.2003 |
|
