|
Рассматриваются определения и классификации государственного и муниципального кредитования (являющееся расходными статьями бюджета) и заимствования (составляющего источники финансирования дефицита бюджета) Государственный и муниципальный кредит Государственное и муниципальное кредитование Государственное
и муниципальное заимствование Государственный
и муниципальный долг Управление государственным и муниципальным долгом Характеристика
государственного долга Российской Федерации |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Государственный и муниципальный кредит |
Государственный
и муниципальный кредит
Государственный и
муниципальный кредит — денежные экономические отношения, в которых государство или
муниципальное образование является кредитором или должником, гарантом или
принципалом (лицом, в пользу которого дают гарантию).
Другой стороной в этих отношениях могут быть юридические и физические лица (резиденты и нерезиденты), государственные или муниципальные органы другого уровня бюджетов, иностранные государства или международные организации.
Государственный и
муниципальный кредит включает в себя следующие отношения:
· государственное и муниципальное кредитование — государство или
муниципалитет являются кредитором;
· государственное и муниципальное заимствование — государство
или муниципалитет являются должником или должником и принципалом;
· государственные и муниципальные гарантии — государство или
муниципалитет являются гарантом.
Гарантия — способ обеспечения
выполнения гражданско-правовых обязательств, при котором одно лицо (гарант)
обязуется отвечать по обязательствам другого лица (принципала) перед его
кредитором (бенефициаром) полностью или частично в случае невыполнения
принципалом своих обязательств.
Государственный и муниципальный кредит выполняет следующие функции:
· распределительная — государство (муниципалитет) 1) собирая налоги и расходуя их на кредитование, перераспределяет средства из фонда потребления в фонд накопления; 2) осуществляя займы и направляя их на покрытие дефицита, перераспределяет сбережения на финансирование текущих расходов;
· регулирующая — государство (муниципалитет) 1) действуя на рынке капиталов, влияет на ставку процента, объемы займов и кредитов; 2) распределяя кредиты между отраслями, осуществляет структурную политику;
· стимулирующая — государство (муниципалитет) стимулирует развитие экономики с помощью государственных кредитов и инвестиций;
· контрольная — по объему возврата выданных кредитов государство определяет эффективность своей экономической политики, по объему и стоимости привлеченных займов — эффективность своей финансовой политики.
Особенность этой формы кредита определяется именно
участием в ней государства и муниципальных образований. Они выполняют важные
общественные функции, и их финансовая устойчивость играет большую роль в этом.
Кроме того, государство является субъектом международных отношений и обладает
военной силой, поэтому межгосударственные кредитные отношения обладают своей
спецификой. Поэтому в условиях, когда государство или муниципальное образование
не способны выполнить свои обязательства, к ним почти никогда не применяют
принудительные меры. В некоторых странах (и в нашей — во времена
Советского Союза) государственные кредитные отношения имели принудительный и
конфискационный характер, когда госзаймы размещались в обязательном порядке и
часто списывались по решению государства.
В настоящее время в России провозглашено
равноправие сторон в отношениях государственного и муниципального кредита.
Государственные и муниципальные займы размещаются только на добровольных
началах, в случае невыполнения обязательств у кредиторов есть право взыскать
средства в судебном порядке за счет государственной и муниципальной казны.
Государство и муниципалитеты отвечают по своим обязательствам всем своим
имуществом, составляющим государственную или муниципальную казну.
Причем казну составляют средства соответствующего
бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными
предприятиями и учреждениями.
Государственное и муниципальное кредитование
Совокупность отношений, в которых государство или муниципалитет выступают в качестве кредитора, можно разделить на несколько видов.
Санкционированное
кредитование — задолженность образовалась по решению государственных или
муниципальных органов (или учреждений).
· Бюджетные
кредиты.
· Бюджетные
ссуды.
· Бюджетные
инвестиции негосударственным юридическим лицам.
· Государственные
кредиты, предоставленные иностранным государствам, их юридическим лицам и
международным организациям.
· Отсрочки,
рассрочки налоговых платежей, налоговые кредиты.
· Инвестиционные
налоговые кредиты.
· Реструктуризированная
задолженность по налогам, пеням и штрафам.
· Реструктуризированная
задолженность по другим несанкционированным кредитам.
· Дебиторская
задолженность бюджетных учреждений.
Несанкционированное
кредитование — задолженность образовалась в результате невыполнения обязательств
пред государством или муниципалитетом (или бюджетными учреждениями).
· Просроченная
задолженность по налогам и сборам в бюджеты и внебюджетные фонды.
· Не
погашенные в срок санкционированные кредиты и неустойка по ним.
· Другая
задолженность, возникшая из невыполнения договоров и причинения вреда
государству или муниципалитету.
· Просроченная
дебиторская задолженность бюджетных учреждений.
Бюджетные кредиты — предоставляются
государственным и муниципальным унитарным предприятиям, другим юридическим
лицам путем зачисления средств на их бюджетные счета в банке (см. Бюджетный
кодекс РФ, ст. 76—77).
Для юридических лиц, не являющихся унитарными предприятиями, существует строгий порядок получения бюджетных кредитов: проводится проверка финансового состояния заемщика, обязательно предоставление залога или поручительства на всю сумму кредита, обязателен целевой характер использования кредита, платежи по погашению кредита и уплате процентов приравниваются к платежам в бюджет. При утверждении бюджета обязательно определяются: цели бюджетного кредитования, условия и порядок, лимиты (на срок в пределах бюджетного года и за его пределами), ограничения по получателям бюджетного кредитования для юридических лиц (неунитарных предприятий).
Бюджетные ссуды — бюджетные средства,
предоставляемые другому бюджету на возвратной, возмездной или безвозмездной
основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (см.
Бюджетный кодекс РФ, ст. 6). Предоставляются, как правило, для покрытия
кассового разрыва между доходами бюджета, поступившими в данный период, и
необходимыми в данный период расходами.
Бюджетные инвестиции
негосударственным юридическим лицам — взнос государства или муниципалитета в
уставный капитал, приобретение долей (акций) юридических лиц, не являющихся
унитарными предприятиями (см. Бюджетный кодекс РФ, ст. 80). К кредитованию этот
метод можно отнести, так как часто его используют как заменитель бюджетного
кредита, поскольку процедура получения инвестиций более простая. Для включения
инвестиций в проект бюджета необходимы: проект договора на внесение инвестиций,
технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, проектно-сметная
документация.
Государственные кредиты,
предоставленные иностранным государствам, их юридическим лицам и международным
организациям — предоставление этих кредитов регулирует глава 15 Бюджетного
кодекса РФ. Такое кредитование осуществляет почти исключительно федеральный
бюджет. В бюджете обязательно утверждается предельный объем кредитов в текущем
году (отдельно по государствам-участникам СНГ и другим заемщикам), программа
предоставления таких кредитов в текущем году.
Отсрочки, рассрочки
налоговых платежей, налоговые кредиты — изменение срока уплаты налоговых
платежей в сторону его увеличения на срок от одного до шести месяцев (отсрочка,
рассрочка) или от трех месяцев до года (налоговый кредит) при определенных
условиях, связанных с неблагоприятной ситуацией для налогоплательщика (см.
Налоговый кодекс РФ (часть первая), ст. 64—65). Требуется залог или поручительство.
Инвестиционные налоговые
кредиты —
изменение срока уплаты налоговых платежей, при котором налогоплательщик при
наступлении указанных обстоятельств, связанных с социально значимым
инвестированием, имеет право уменьшать свои налоговые платежи в определенных
пределах до достижения суммой кредита определенного уровня, предоставляется на
срок от одного до пяти лет (см. Налоговый кодекс РФ (часть первая), ст. 66—67).
Требуется залог или поручительство.
Реструктуризированная
задолженность по налогам, пеням и штрафам — законом о федеральном бюджете может
быть предусмотрена реструктуризация задолженности по налогам и сборам, пеням,
штрафам, в порядке, определяемом Правительством РФ. Также происходит
реструктуризация в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
Реструктуризированная
задолженность по другим несанкционированным кредитам — законом о
федеральном бюджете может быть предусмотрена реструктуризация задолженности по
бюджетным кредитам, бюджетным ссудам, государственным кредитам, предоставленным
иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, в
порядке, определяемом Правительством РФ. Также происходит реструктуризация в
субъектах Федерации и муниципальных образованиях.
Дебиторская задолженность
бюджетных учреждений (в т.ч. просроченная) — часть государственного и
муниципального имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетных
учреждений (может быть изъята по решению собственника), представляет собой
задолженность третьих лиц перед бюджетными учреждениями.
Государственное и муниципальное заимствование
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 89—90) определено, что:
Государственные и муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ, субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.
В данной теме государственное и муниципальное заимствование будет рассматриваться в более широком смысле — с учетом обязательств, заключенных не от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования, но влекущих солидарную (вместе с должником), субсидиарную (при неплатежеспособности должника) или имущественную ответственность РФ, субъекта РФ или муниципального образования, но без отношений по предоставлению государственных и муниципальных гарантий.
Совокупность отношений, в которых государство или муниципалитет выступают в качестве должника или должника и принципала (получателя гарантии), можно разделить на несколько видов.
Санкционированное
заимствование — задолженность образовалась по решению кредитора.
· Кредитные
соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и
международными финансовыми организациями.
· Договоры
и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других
уровней.
· Государственные
и муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг.
· Реструктуризированные
долговые обязательства.
· Заимствования
государственных и муниципальных унитарных предприятий.
· Кредиторская
задолженность государственных и муниципальных унитарных предприятий.
· Кредиторская
задолженность бюджетных учреждений.
Несанкционированное
заимствование — задолженность образовалась в результате
невыполнения обязательств перед кредитором.
· Недофинансирование
получателя бюджетных средств.
· Просроченная
кредиторская задолженность бюджетных учреждений.
· Просроченная
кредиторская задолженность государственных и муниципальных унитарных
предприятий.
· Другая
задолженность, возникшая из невыполнения договоров и причинения вреда
государством или муниципалитетом.
Кредитные
соглашения, договоры о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов,
государственные и муниципальные займы — это
обязательства, которые государство или муниципалитет принимают на себя в
соответствии с программами государственных или муниципальных заимствований.
Программа внутренних заимствований должна содержать общий объем заимствований с
детализацией по видам заимствований, объем заимствований, направляемых на
покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых
обязательств. Для РФ отдельно представляется «Программа государственных внешних
заимствований» с детализацией заимствований на сумму большую 10 млн. долларов
США. Программы утверждаются в составе закона о бюджете (см. Бюджетный кодекс,
ст. 108—110).
Полный перечень видов этих обязательств приведен в Федеральном законе «О бюджетной классификации РФ» от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ (ред. от 08.08.2001 г.), приложение 9.
Реструктуризированные
долговые обязательства — это соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации
долговых обязательств государства и муниципалитета прошлых лет. Соглашения
заключаются по решению исполнительного органа власти, но, если при этом
увеличивается объем государственного долга, может потребоваться принятие закона
(см. Бюджетный кодекс, ст. 106, п. 2).
Заимствования
государственных и муниципальных унитарных предприятий и их кредиторская
задолженность (в т.ч. просроченная) — это обязательства, по
которым государство или муниципалитет несут имущественную ответственность,
поскольку унитарные предприятия отвечают по своим обязательствам
государственным и муниципальным имуществом, переданным им в хозяйственное
ведение.
Финансовый орган,
исполняющий бюджет, ведет реестр заимствований унитарных предприятий, а
предприятия регистрируют свою задолженность (см. Бюджетный кодекс, ст. 118).
Кредиторская
задолженность бюджетных учреждений — возникает при принятии
бюджетным учреждением бюджетных обязательств в соответствии с утвержденным
лимитом финансирования, государство или муниципалитет несут субсидиарную (в
случае нехватки средств у бюджетного учреждения) и имущественную (имуществом,
переданным в оперативное управление бюджетному учреждению) ответственность по
этим обязательствам.
Бюджетные учреждения не
имеют права заимствования, кроме бюджетных ссуд.
Недофинансирование
получателя бюджетных средств — это разница между лимитом бюджетных
обязательств, доведенных до получателя бюджетных средств, и объемом средств,
зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств. Получатель бюджетных
средств имеет право на компенсацию недофинансирования в судебном порядке (см.
Бюджетный кодекс, ст. 237—239), однако эта мера приостановлена до 31 декабря
2001 г.
Просроченная кредиторская
задолженность бюджетных учреждений — это обязательства, по которым государство
или муниципалитет несут субсидиарную (в случае нехватки средств у бюджетного
учреждения) и имущественную (имуществом, переданным в оперативное управление
бюджетному учреждению) ответственность. Различают два уровня такой просроченной
кредиторской задолженности:
1 уровень — возникшая в
результате недофинансирования;
2 уровень — возникшая в
результате превышения лимита бюджетных обязательств, доведенных до бюджетного
учреждения.
В результате кризиса системы
государственных и муниципальных финансов накопился значительный объем
просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений 1 и 2 уровня.
Проводятся меры по погашению этой задолженности, обычно предусматривающие ее
реструктуризацию. Однако задолженность 2 уровня часто остается без
рассмотрения.
Другую часть отношений
государственного и муниципального заимствования составляют отношения, в которых
государство или муниципалитет выступают в качестве гаранта.
Государственные и
муниципальные гарантии — способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу
которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование —
гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому
дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими
лицами полностью или частично (см. Бюджетный кодекс, ст. 115—117).
Гарантии учитываются в программе государственных или муниципальных заимствований и предоставляются в соответствии с ней. В программе детализируются: для РФ — внутренние гарантии на сумму большую 1 000 000 МРОТ и внешние — на сумму большую 10 млн. долларов США, для субъектов РФ и муниципальных образований — гарантии на сумму большую 0,01% расходов бюджета.
В бюджете предусматривается резерв на случай наступления выплат по гарантиям. Выплаты по гарантии учитываются в расходах как предоставление кредита принципалу.
Государственный и муниципальный долг
Государственный и
муниципальный долг — долговые обязательства
государства и муниципальных образований перед физическими и юридическими
лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными
субъектами международного права, включая обязательства по государственным и
муниципальным гарантиям.
В составе государственного и
муниципального долга учитываются следующие обязательства:
· основная
номинальная сумма долга по государственным и муниципальным ценным бумагам;
· объем
основного долга по кредитам;
· объем
основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным от
бюджетов других уровней;
· объем
обязательств по государственным и муниципальным гарантиям.
В
составе государственного и муниципального долга для целей бюджетного
законодательства и бюджетного процесса не учитываются: кредиторская
задолженность бюджетных учреждений и унитарных предприятий, заимствования
унитарных предприятий, недофинансирование получателей бюджетных средств, другая
задолженность, возникшая из невыполнения договоров или причинения вреда
государством или муниципалитетом.
Классификация государственного и муниципального долга:
По
валюте, в которой выражены долговые обязательства, различают:
· внешний долг — иностранная валюта;
· внутренний долг:
¾ долговые обязательства — валюта РФ (рубль).
¾ целевые долговые обязательства — условная денежная единица учета
долговых обязательств (долговой рубль — дор).
Международная классификация
государственных долгов определяет внутренний долг как совокупность обязательств
перед резидентами, внешний — перед нерезидентами.
Целевые долговые
обязательства — это государственный долг РФ, образовавшийся в результате
принятия РФ на себя обязанности восстановить сбережения граждан в виде:
· вкладов в Сберегательный банк РФ в период до 20 июня 1991 г.;
· вкладов в организации государственного страхования в период до 1 января
1992 г.;
· вкладов в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), размещение которых
производилось на территории РСФСР в период до 1 января 1992 г.
Номинал целевых долговых обязательств выражается в условных денежных единицах — долговых рублях (дорах): 1 дор равен 1 рублю указанных выше сбережений граждан. Для перевода долгового рубля в валюту РФ определяется коэффициент изменения стоимости необходимого социального набора товаров и услуг. Количество рублей РФ в одном доре равно коэффициенту увеличения стоимости необходимого социального набора по сравнению с 1990 г.
Отношения, связанные с
целевыми долговыми обязательствами и долговыми рублями, регулируют:
¾ Федеральный закон «О восстановлении и защите
сбережений граждан РФ» от 10.05.1995 г. № 73-ФЗ;
¾ Федеральный закон «О порядке установления долговой
стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства» от
06.07.96 г. № 87-ФЗ;
¾ Федеральный закон «О базовой стоимости необходимого
социального набора» от 04.02.99 г. № 21-ФЗ.
По сроку погашения долговые
обязательства могут быть:
· краткосрочными (до одного года);
· среднесрочными (свыше одного года до пяти лет);
· долгосрочными (свыше пяти лет до 30 лет).
Муниципальные образования не могут выпускать долговые обязательства сроком более 10 лет.
По уровню бюджетной системы
можно выделить:
· государственный долг РФ;
· государственный долг субъекта РФ;
· муниципальный долг.
Подробная
классификация государственных и муниципальных долгов приведена в Федеральном законе «О бюджетной классификации РФ» от
15.08.1996 г. № 115-ФЗ (ред. от 08.08.2001 г.), приложение 10,
11.
Управление государственным и муниципальным долгом
Управление
государственным и муниципальным долгом представляет собой
совокупность финансовых мероприятий и порядок их регулирования государственными
органами и органами местного самоуправления по выпуску и размещению
долговых обязательств, по организации выплаты доходов по ним, по изменению
условий и сроков ранее выпущенных долговых обязательств и их погашению с целью
оптимизации объема и условий долга и минимизации расходов на его обслуживание.
В процессе управления государственным и муниципальным долгом преследуются следующие цели:
· минимизация расходов на обслуживание долга;
· обеспечение своевременности погашения долговых обязательств;
· обеспечение стабильности рынка долговых обязательств государства и муниципалитета;
· обеспечение финансовой устойчивости бюджетной системы:
· оптимизация объема заимствований;
· оптимизация сроков заимствований;
· оптимизация условий выплат процентов и основного долга.
Основными методами управления государственным долгом являются:
· досрочный выкуп — при согласии кредитора (если предусмотрено договором — и без его согласия) с целью избежать будущих расходов на обслуживание долга);
· рефинансирование — погашение долга за счет средств от новых заимствований;
· новация — замена одного обязательства другим с согласия кредитора;
· реструктуризация — изменение срока, доходности, объема долга:
¾ конверсия — изменение доходности долга;
¾ пролонгация — увеличение срока погашения долга без дополнительных условий;
¾ отсрочка — увеличение срока погашения долга с дополнительными условиями
(обеспечение, выше доходность);
¾ капитализация процентов — замена выплаты процентов увеличением объема
долга;
· погашение долга активами — для уменьшения долга при недостатке денежных средств погашение происходит акциями, недвижимостью и др.;
· унификация — приведение нескольких видов обязательств с
разными условиями к одному, с целью удобства обслуживания;
¾ консолидация — объединение долгов с разными сроками погашения в
один;
· дефолт — приостановка выплат по долгу без отказа от своих обязательств;
· аннулирование — отказ от обязательств в одностороннем порядке;
· списание — уменьшение объема долга с согласия кредитора;
· установление предельных целевых ориентиров — определение в законодательном порядке целевого ориентира для органов, осуществляющих управление долгом (предельны размер долга, предельный объем расходов на обслуживание и погашение долга).
Предельные целевые ориентиры, устанавливаемые в РФ законами о бюджетах (см. Бюджетный кодекс РФ, ст. 106, 107, 111):
· Предельный
объем государственного внутреннего долга РФ на конец года.
· Предельный
объем государственного внешнего долга РФ на конец года.
· Пределы
внешних заимствований РФ в очередном году.
· Верхний
предел долга субъекта Российской Федерации на конец года (не выше объема
доходов бюджета без учета финансовой помощи).
· Верхний
предел муниципального долга на конец года (не выше объема доходов бюджета без
учета финансовой помощи).
· Размер
дефицита федерального бюджета (не больше объема бюджетных инвестиций и расходов
на обслуживание государственного долга).
· Размер
дефицита бюджета субъекта РФ (не больше 15% объема доходов бюджета без учета
финансовой помощи + размер доходов от продажи имущества).
· Размер
дефицита местного бюджета (не больше 15% объема доходов бюджета без учета
финансовой помощи + размер доходов от продажи имущества).
· Расходы
на обслуживание государственного внутреннего долга РФ.
· Расходы
на обслуживание государственного внешнего долга РФ.
· Расходы
на обслуживание государственного долга субъекта РФ (не выше 15% расходов
бюджета).
· Расходы
на обслуживание муниципального долга (не выше 15% расходов бюджета).
В России действует единая
система учета и регистрации государственного долга. Субъекты РФ и муниципальные
образования регистрируют свои долговые обязательства в Министерстве финансов
РФ, которое ведет Государственную долговую книгу РФ.
Характеристика государственного долга РФ
Верхний предел
государственного внутреннего долга составлял:
на 1 января
1998 г. — 530 млрд. руб. и 30 млрд. долговых руб.;
на 1
января 1999 г. — 755,9 млрд. руб. и 30 млрд. долговых руб.;
на 1 января
2000 г. — 648,3 млрд. руб. и 30 млрд. долговых руб.;
на 1 января
2001 г. — 609,45 млрд. руб. и 30 млрд. долговых руб.;
на 1 января
2002 г. — 610,7 млрд. руб. и 30 млрд. долговых руб.
Верхний предел государственного внешнего долга составлял:
на 1 января
1998 г. — 136,8 млрд. долл.;
на 1 января
1999 г. — 140,8 млрд. долл.;
на 1 января
2001 г. — 158 млрд. долл.;
на 1 января
2002 г. — 148,2 млрд. долл.
Предельный размер
государственных внешних заимствований РФ на 1997 г. — 10,9 млрд.
долл., на 1999 г. — 9,5 млрд. долл., на 2000 г. — 6 млрд.
долл., на 2001 г. — 5 млрд. долл.
г.
Новосибирск, январь 2002 г.
|
|
|
Ó SMart inov. 18.09.2003 |
|
