Карта страницы	*Экономика* *Бюджеты* *Расходы бюджетов* Классификация расходов бюджетов, программные и функциональные расходы бюджетов, минимальные государственные социальные стандарты и нормативы финансовых затрат Понятие и виды расходов бюджета Обеспечение эффективности бюджетных расходов Программно-целевые расходы Функциональные расходы Сметы и планирование функциональных расходов Государственные минимальные социальные стандарты Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг
Подробнее обо мне
Гостевая страница
Публикации
Экономика
Управление
Экология
История
Философия
Право
!!! Купить книгу !!!

Расходы бюджетов

&

Текст

опубликован

Понятие и виды расходов бюджета

Расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственного и местного самоуправления.

Функциональные виды расходов бюджетов. Сущность и специфика конкретной расходной статьи бюджета определяется функцией, с выполнением которой она связана. Функции, задачи, цели государства и муниципалитета являются основанием для функциональной классификации расходов бюджета. Первый уровень функциональной классификации, для удобства, можно разбить на несколько сфер:

· Сфера управления:

Государственное управление и местное самоуправление

Судебная власть

Международная деятельность

Обслуживание государственного долга

Финансовая помощь бюджетам других уровней

· Сфера безопасности:

Национальная оборона

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров

Мобилизационная подготовка экономики

Военная реформа

· Сфера экономики, науки и экологии:

Промышленность, энергетика и строительство

Сельское хозяйство и рыболовство

Транспорт, связь и информатика

Дорожное хозяйство

Жилищно-коммунальное хозяйство

Пополнение государственных запасов и резервов

Развитие рыночной инфраструктуры

Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

Исследование и использование космического пространства

Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия

· Социальная сфера:

Социальная политика

Образование

Культура, искусство и кинематография

Средства массовой информации

Здравоохранение и физическая культура

· Прочие функции

Таблица 1

Состав расходов консолидированного бюджета РФ в 1992-2001 г.г.

(млрд. руб., до 1998 г. — трлн. руб.)

Расходы	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001 9 мес.
Консолидированный бюджет
Всего расходов	6,0	54,3	213,3	486,1	652,7	839,5	753	1258	1817,7	1632,3
Государственное и муниципальное управление	0,4	4,2	18,1	11,9	17,2	29	30	46,3	72,7	71,4
Правоохранительная деятельность	0,4	4,2	18,1	27,2	39,2	59	42,6	74,6	132	115,1
Международная деятельность	0,4	2,8	4,9	27,3	26,7	2,6	8,5	59,1	10,3	15
Национальная оборона	0,9	7,2	28,5	49,6	63,9	81,4	56,7	115,6	191,7	169,3
Социально-культурные мероприятия	1,4	14,3	55,7	129,1	188,4	270,5	238,9	367	529,8	492,6
Промышленность, энергетика и строительство²⁾	2,1	16,2	64,0	35,3	38,9	50,3	22,2	31,4	56,4	92,3
Сельское хозяйство и рыболовство²⁾	2,1	16,2	64,0	22,3	25,2	31,1	19,5	35,5	54,1	40,2
Прочие расходы	0,9	9,6	42,0	183,4	253,2	315,6	334,6	528,5	843,4	636,4
Обслуживание государственного долга	н.д.	н.д.	10,4	26,1	44,6	41,4	106,6	190	267,6	219,1
Целевые бюджетные фонды	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	20,9	36,1	39,6	н.д.	219,8	101,4
Жилищно-коммунальное хозяйство	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	127	195,4	155,4
Федеральный бюджет
Всего расходов¹⁾	4,0	27,3	105,2	275,2	356,2	436,6	388,9	666,9	921,4	921
Государственное и муниципальное управление	0,3	3,2	14,7	4,4	5,4	10,1	9,7	14,8	25	25,2
Правоохранительная деятельность	0,3	3,2	14,7	20,2	28,5	45,2	30,7	55,6	105,4	91
Международная деятельность	0,4	2,8	4,9	27,3	26,7	2,6	8,5	59,1	10,3	15
Национальная оборона	0,9	7,2	28,5	49,6	63,9	81,4	56,7	115,6	191,7	169,3
Социально-культурные мероприятия	0,4	2,6	10,7	19,6	27,5	61,5	57,2	85,1	134,3	134,2
Промышленность, энергетика и строительство²⁾	1,1	4,3	19,0	26,8	26,2	30,3	11,3	17,1	35,1	24,9
Сельское хозяйство и рыболовство²⁾	1,1	4,3	19,0	7	8,5	9,9	3,3	8,8	13,4	11,6
Прочие расходы	0,9	7,2	27,4	120,3	169,5	195,6	211,5	310,8	406,2	449,8
Обслуживание государственного долга	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	44,6	41,4	106,6	162,9	248,7	208,7
Целевые бюджетные фонды	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	16,4	30,3	23,6	56	97,7	8,7
Жилищно-коммунальное хозяйство	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Консолидированные бюджеты субъектов федерации
Всего расходов	2,0	27	108,1	247	342,8	468,1	407,1	653,8	997,5	881,1
Государственное и муниципальное управление	0,1	1,0	3,4	7,5	11,8	18,9	20,3	31,5	47,7	46,2
Правоохранительная деятельность	0,1	1,0	3,4	7	10,7	13,8	11,9	19	26,6	24,1
Международная деятельность	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Национальная оборона	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-
Социально-культурные мероприятия	1,0	11,8	45	109,5	160,9	209	181,7	281,9	395,5	358,4
Промышленность, энергетика и строительство²⁾	1,0	11,9	45,0	8,5	12,7	20	10,9	14,3	21,3	67,4
Сельское хозяйство и рыболовство²⁾	1,0	11,9	45,0	15,3	16,7	21,2	16,2	26,7	40,7	28,6
Прочие расходы	0,0	2,3	14,7	99,2	130	185,2	166,1	280,4	465,7	356,4
Обслуживание государственного долга	-	-	-	-	-	-	-	27,1	18,9	10,4
Целевые бюджетные фонды	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	44,5	5,8	16	н.д.	122,1	92,7
Жилищно-коммунальное хозяйство	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	н.д.	127	195,4	155,4

ВВП	19	172	611	1541	2146	2479	2741	4757	7063	6545

¹⁾ в 1992-1994 г.г. без учета финансовой помощи

²⁾ в 1992-1994 г.г. — финансирование отраслей народного хозяйства (в т.ч. жилищно-коммунальное, дорожное хозяйства, транспорт, связь)

Функции государства и муниципалитетов могут осуществляться с помощью разных инструментов и механизмов, что обуславливает существование различных форм, методов и способов осуществления расходов бюджетов.

Типы расходов бюджетов. Расходы бюджетов могут направляться на инвестиционные цели или на текущее функционирование:

· Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность (расходы, связанные с расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности государства и муниципалитетов).

Включают статьи расходов, предназначенные для следующих целей:

¾ инвестиции для создания государственного и муниципального имущества;

¾ инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица;

¾ бюджетные кредиты на инвестиционные цели юридическим лицам и другим бюджетам;

¾ расходы на капитальный (восстановительный) ремонт;

¾ субсидии, субвенции дотации юридическим лицам и другим бюджетам на инвестиционные цели и др.

· Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов власти и бюджетных учреждений и выполнение других функций, не связанных с инновационной и инвестиционной деятельностью.

Включают статьи расходов, предназначенные для следующих целей:

¾ ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

¾ пособия и компенсации населению;

¾ субсидии, субвенции дотации юридическим лицам на текущее функционирование;

¾ финансовая помощь другим бюджетам на текущее функционирование и др.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.

Формы расходов бюджетов характеризуют определенный экономический (хозяйственный) механизм, с помощью которого выполнятся те или иные функции государства. Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

· ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

· средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

· трансферты населению (в т.ч. ассигнования органам местного самоуправления на выплаты, установленные законодательством РФ, законодательством субъектов РФ);

· ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

· ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

· бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и сборов);

· субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

· инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

· финансовая помощь бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам (бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии);

· кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

· кредиты иностранным государствам;

· средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Еще раз отметим, что погашение государственного и муниципального долга не учитывается в расходах бюджета, а относится на уменьшение источников финансирования дефицита.

Ассигнования на содержание бюджетных учреждений могут осуществляться на следующие цели (закрытый список):

¾ оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

¾ перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (на работников бюджетного учреждения);

¾ трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

¾ командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;

¾ оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

¾ оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Перечисленные выше типы и формы лежат в основе экономической классификации расходов бюджетов.

Способы осуществления бюджетных расходов характеризуют организационно-правовой механизм осуществления расходов; какой субъект и от чьего имени осуществляет расходы (кто непосредственно является обязанным осуществить расходы).

Существуют следующие правовые механизмы осуществления бюджетных расходов:

· От имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования

Это, как правило, крупные расходы, непосредственно предусмотренные функциональной классификацией расходов бюджетов. От имени указанных субъектов, обычно, действуют органы власти или уполномоченные ими организации.

· От имени бюджетного учреждения или уполномоченной организации осуществляются расходы на текущее функционирование, капитальный ремонт или инвестирование для расширения собственной деятельности.

Все указанные выше формы расходов могут осуществляться исключительно от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (кроме непосредственных трансфертов населению).

Исключительно от своего имени могут осуществляться расходы на оплату труда; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; командировочные и компенсационные выплаты работникам; оплату товаров, работ и услуг без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходы, предусмотренные статьями бюджета, могут осуществляться следующими правовыми субъектами:

· Органы власти (бюджетные учреждения наделенные властными полномочиями).

Могут осуществлять все формы расходов, указанные выше (при этом они действуют от имени государства или муниципального образования), а также осуществлять расходы в качестве бюджетного учреждения (от своего имени).

· Бюджетные учреждения (не наделенные властными полномочиями).

Могут осуществлять расходы только на цели, предусмотренные для бюджетных учреждений (от своего имени, а для государственных и муниципальных контрактов — от имени государства или муниципального образования).

· Уполномоченные организации (не являющиеся бюджетными учреждениями).

Могут осуществлять от имени государства или муниципального образования расходы, на которые они были уполномочены (в качестве агентов государства или муниципального образования в той или иной сфере).

На практике уполномоченным организациям может предаваться статус бюджетного учреждения (хотя это не предусмотрено Бюджетным кодексом РФ). В этом случае они от своего имени осуществляют расходы в сумме выделенных из бюджета средств.

Методы осуществления бюджетных расходов определяют механизмы, используемые в бюджетном процессе для планирования и утверждения расходов. Эти механизмы обусловлены особенностью задач и проблем, стоящих перед государством и муниципалитетами.

· Функциональный метод осуществления бюджетных расходов — применяется для финансирования постоянно выполняемой государственной или муниципальной функции.

Метод позволяет финансировать уже существующий механизм решения той или иной проблемы, постоянно стоящей перед обществом (например, расходы на содержание школ, больниц; финансирование пенсий и пособий населению).

· Программно-целевой метод осуществления бюджетных расходов — применяется для финансирования ограниченной во времени программы, связанной с достижением определенной общественной цели.

Метод применяется для создания механизма решения вновь появившейся проблемы или развития и совершенствования механизма решения старой проблемы (например, строительство новых школ, приобретение нового оборудования для больниц).

Хотя функциональные расходы ассоциируются с текущими, а программно-целевые — с капитальными, различие не в инвестиционном характере, а в механизме планирования и утверждения. Часть капитальных расходов осуществляется на постоянной основе и не требует программного утверждения (капитальный ремонт, замена оборудования и т.п.), а программы расходов могут предусматривать оплату труда и другие текущие затраты. Функциональные расходы, как правило, имеют постоянный характер и определяются утвержденными нормативами (поэтому функциональный метод еще называют нормативным).

Обеспечение эффективности бюджетных расходов

Эффективность бюджетных расходов определяется достижением какого-либо из двух критериев эффективности:

1) Получение заданного результата при минимизации бюджетных затрат.

2) Получение максимального результата при заданном объеме бюджетных расходов.

Достижение сразу двух критериев одновременно невозможно, поскольку они противоречат друг другу. Для той или иной формы расходов бюджетов на практике используют тот или иной критерий и метод достижения эффективности.

При этом стоит отличать эффективность бюджетных расходов (финансовую эффективность) и экономическую эффективность государства. Если способ решения задачи, стоящей перед государством, окажется неэффективным, общая эффективность деятельности мало изменится, даже если на решение будет затрачен минимум бюджетных средств.

Механизмы обеспечения и контроля эффективности:

· При закупках товаров, работ и услуг

1) закупки на сумму свыше 2000 МРОТ:

¾ осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов;

¾ размещаются исключительно на конкурсной основе (кроме случаев, предусмотренных нормативно-правовыми актами);

¾ включают обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем условий контракта;

¾ ведется реестр закупок государственных или муниципальных контрактов.

2) закупки на сумму не более 2000 МРОТ:

¾ бюджетными учреждениями ведутся реестры закупок с указанием краткого наименования закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.

Государственный или муниципальный контракт — договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

Государственный или муниципальный заказ — совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета.

Порядок проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд определяется следующими нормативно-правовыми актами (этот порядок распространяется и на муниципальные нужды):

¾ Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08.04.1997 г. № 305;

¾ Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 г. № 97-ФЗ.

· Оплата труда соответствующих категорий работников

Поскольку размер заработной платы определен законодательством, то механизм обеспечения эффективности этих расходов заключается в обеспечении наилучшего кадрового состава при заданных расходах на оплату труда. Этому могут способствовать конкурсы на замещение должности (для государственных и муниципальных служащих), проведение аттестаций для выявления соответствия занимаемой должности и механизм квалификационных экзаменов, увязывающий повышение оплаты труда с ростом квалификации.

· Трансферты населению

Увеличению эффективности предоставления пособий и компенсаций должен служить принцип адресности — выявления граждан, действительно нуждающихся в помощи, оценка степени потребности и предоставление сумм помощи непосредственно гражданам. Применяемы сейчас механизм оказания помощи, во многих случаях предполагает предоставление трансферта всем гражданам, независимо от наличия и степени потребности, и перечисление суммы трансферта организациям (жилищно-коммунальным, транспортным), оказывающим услуги. Указанные организации часто неэффективно используют полученные суммы.

· Субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам

В этом случае Бюджетный кодекс требует обязательного контроля целевого характера использования бюджетных средств. Возврату подлежат субсидии и субвенции в случаях нецелевого использования и в случаях их неиспользования в установленные сроки.

· Бюджетные кредиты юридическим лицам

1) обеспечение эффективности органов власти:

¾ в законе (решении) о бюджете указываются цели предоставления бюджетных кредитов, условия и порядок предоставления, лимиты предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов;

¾ отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов входит в отчет об исполнении бюджета;

2) обеспечение эффективности заемщиков (не государственных и муниципальных унитарных предприятий):

¾ предоставляется только при условии предоставления 100-процентного высоколиквидного обеспечения исполнения обязательства по возврату кредита;

¾ предварительно проводится проверка финансового состояния получателя бюджетного кредита;

¾ проверка финансового состояния может быть проведена также в любое время действия кредита;

¾ проводится проверка целевого характера использования кредита;

¾ возврат бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет;

¾ бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным кредитам.

3) обеспечение эффективности заемщиков (государственных и муниципальных унитарных предприятий):

¾ получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять отчет об его использовании в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы законодательных (представительных) органов;

¾ ведутся реестры предоставленных бюджетных кредитов.

· Инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц

¾ для включения этих расходов в проект бюджета необходимо наличие технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора об участии государства или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций;

¾ указанные договора должны быть оформлены в течение двух месяцев после вступления в силу закона (решения) о бюджете, иначе расходы на предоставление инвестиций блокируются.

· Финансовая помощь бюджетам других уровней бюджетной системы РФ и другие расходы межбюджетных отношений

Рассматривается в другой работе.

· Средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий

Рассматривается в другой работе.

Программно-целевые расходы

Программно-целевые расходы осуществляются, как правило, в виде межгосударственных, федеральных, региональных, муниципальных целевых программ. Небольшие расходы на создание и совершенствование механизмов выполнения государственных и муниципальных функций могут осуществляться и без утверждения целевых программ, на основании решения соответствующего органа исполнительной власти, предусмотренного законом (решением) о бюджете. Так федеральные инвестиционные объекты на сумму не более 200 000 МРОТ, не обязательно рассматривать и утверждать в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ (Бюджетный кодекс РФ, ст. 79).

Финансовое планирование программно-целевых расходов заключается в расчете стоимости конкретной программы (инвестиционного объекта, исследовательской работы и т.п.). Подобные расчеты осуществляются на основе «Строительных нормативов и правил (СНиП)» и других норм и нормативов для строительства, установки нового оборудования, научно-исследовательских и опытно-констукторских работ.

Целевая программа — увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

При этом программам присваиваются следующие статусы:

межгосударственная целевая программа — если одним из разработчиков является иностранное государство;

федеральная целевая программа — если разработчиком является Российская Федерация;

межрегиональная целевая программа — если разработчиками являются несколько субъектов РФ;

региональная целевая программа — если разработчиком является субъект РФ;

муниципальная целевая программа — если разработчиком является муниципальное образование;

президентская программа — если инициатором программы является Президент РФ.

При этом иностранные государства, Российская Федерация, субъекты РФ могут участвовать в любой из этих программ в качестве инвесторов. Программа более высокого уровня может включать в свой состав программы более низкого уровня как самостоятельные элементы.

По крупномасштабным и особо значимым целевым проблемам могут разрабатываться концепции (стратегии) решения программных проблем.

В формировании проблем президентских программ принимают участие федеральные и региональные органы исполнительной власти; экспертиза президентских программ проводится Экономическим управлением Президента РФ (которому, в соответствии с Указом от 12.02.1998 г. № 162, переданы функции Центра президентских программ Администрации Президента РФ).

Нормативно-правовую базу по целевым программам составляют следующие акты:

¾ Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ (в ред. от 06.05.1999 г.);

¾ Постановление Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 26.06.1995 г. № 594 (в ред. от 25.01.1999 г.);

¾ Указ Президента РФ «О президентских программах» от 01.07.1994 г. № 1387.

Основными принципами и целями целевых программ являются следующие условия:

1) решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

2) согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

3) комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий;

4) согласованность решения федеральных и региональных задач;

5) достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Работа над целевой программой предусматривает следующие этапы:

· Отбор проблем для программной разработки.

· Принятие решения о разработке целевой программы.

· Формирование целевой программы.

· Экспертиза и оценка целевой программы.

· Утверждение целевой программы.

Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Для федеральных и межгосударственных целевых программ предусмотрен следующий порядок их разработки и реализации (субъекты РФ и муниципальные образования предусматривают аналогичный порядок с заменой соответствующих органов).

I. Отбор проблем для программной разработки.

Инициаторами постановки проблем для решения программными методами могут выступать любые юридические и физические лица (инициаторы межгосударственных целевых программ — отдельные страны, группы стран, координирующие органы государств).

Предложения направляются в Министерство экономического развития и торговли РФ (и в Министерство промышленности, науки и технологий РФ — по разработке научно-технических проблем гражданского назначения).

Минэкономразвития совместно с заинтересованными федеральными и региональными исполнительными органами подготавливает предложения по решению данной проблемы и направляет их в Правительство РФ.

II. Принятие решения о разработке целевой программы.

Правительство РФ на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроках и стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика (по межгосударственным программам — после заключения соответствующего межгосударственного (межправительственного) соглашения).

III. Формирование целевой программы.

Государственный заказчик формирует целевую программу по следующим разделам:

· паспорт целевой программы;

¾ Наименование программы

¾ Дата принятия решения о разработке программы, дата ее утверждения (наименование и номер соответствующего нормативного акта)

¾ Государственный заказчик, директор программы

¾ Основные разработчики программы

¾ Цели и задачи программы, важнейшие целевые показатели

¾ Сроки и этапы реализации программы (подпрограмм)

¾ Перечень подпрограмм и основных мероприятий

¾ Исполнители подпрограмм и основных мероприятий

¾ Объемы и источники финансирования

¾ Ожидаемые конечные результаты реализации программы

¾ Система организации контроля за исполнением программы

· содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения;

· основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;

· система программных мероприятий;

· нормативное обеспечение качества продукции (работ, услуг);

· ресурсное обеспечение программы;

¾ средства бюджетов всех уровней;

¾ средства государственных внебюджетных фондов;

¾ средства заинтересованных предприятий и организаций;

¾ кредиты банков;

¾ средства иностранных инвесторов;

¾ средства населения и др.

· механизм реализации программы;

· организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;

· оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы.

К проекту целевой программы должны быть приложены:

¾ пояснительная записка,

¾ бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями,

¾ предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год,

¾ лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти,

¾ положительное заключение государственной экологической экспертизы,

¾ соглашения (договоры) о намерениях с предприятиями, организациями, органами власти субъектов РФ, подтверждающие финансирование программы из внебюджетных источников и бюджетов субъектов РФ (при необходимости).

Государственный заказчик направляет проект целевой программы в Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ (и в Министерство промышленности, науки и технологий РФ — по разработке научно-технических проблем гражданского назначения).

IV. Экспертиза и оценка целевой программы.

Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ и др. заинтересованные ведомства оценивают проект и дают соответствующие заключения. Проект может дорабатываться с учетом замечаний и предложений. При положительном заключении проект направляется на утверждение в Правительство РФ.

До утверждения, а также в ходе реализации программы могут проходить государственную специализированную и комплексную экспертизу.

V. Утверждение целевой программы.

Целевые программы утверждает Правительство РФ. Выделение финансирования на целевые программы из средств соответствующих бюджетов осуществляется законом (решением) о бюджете, принятым соответствующим законодательным (исполнительным) органом.

VI. Управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой государственным заказчиком.

Со всеми исполнителями программных мероприятий заключаются государственные контракты на закупку товаров, работ и услуг для целевой программы.

Государственные заказчики отчитываются перед Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством финансов РФ, Министерством промышленности, науки и технологий РФ о ходе выполнения программы. Указанные министерства готовят отчеты для Правительства РФ и проводят экспертизу на предмет целесообразности продолжения финансирования программ.

Функциональные расходы

Функциональные расходы представляют собой затраты на постоянное функционирование механизмов решения проблем и задач, стоящих перед государством и местным самоуправлением. Действующие механизмы выполнения государственных и муниципальных функций, как правило, заключаются в предоставлении бюджетных услуг; выплате пособий и компенсаций населению; субсидировании и дотировании предприятий.

Основными формами функциональных расходов являются:

¾ ассигнования на содержание бюджетных учреждений (предоставляющих бюджетные услуги);

¾ трансферты населению;

¾ субсидии физическим и юридическим лицам.

Значительная часть финансовой помощи бюджетам других уровней; ассигнований на осуществление полномочий, передаваемых на другие уровни власти; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов также связана с финансированием функциональных расходов и панируется на основе аналогичных методов.

Размер, состав, особенности планирования и осуществления функциональных расходов зависят от трех основных элементов механизма их осуществления:

· СЕТЬ бюджетных учреждений, предоставляющих бюджетные услуги, трансферты, субсидии;

· ШТАТ государственных и муниципальных служащих, осуществляющих предоставление бюджетных услуг, трансфертов, субсидий;

· КОНТИНГЕНТ получателей бюджетных услуг, трансфертов, субсидий.

Если определен объем оказания услуги, размер трансферта или субсидии, то для выполнения государственной или муниципальной функции требуется наличие сети бюджетных учреждений (предоставляющих бюджетные услуги, трансферты, субсидии); определение численности контингента получателей и формирование штата работников обслуживающих бюджетные учреждения и оказывающих бюджетные услуги. Некоторые расходы практически не требуют сети и штатов для их осуществления и зависят целиком от контингента получателей (например, пособия на детей). Другие, наоборот, почти не зависят от числа получателей (например, расходы на содержание музеев).

Любая статья функциональных расходов бюджета будет определяться той или иной характеристикой этих трех элементов. Например, затраты на отопление — площадью отапливаемого помещения; доплаты за выслугу лет — стажем работников; расходы на связь — числом подключенных телефонных аппаратов; затраты на питание больных — числом находящихся на лечении и т.п.

Характеристики сети бюджетных учреждений (или совокупности других объектов, от которых зависит предоставление бюджетных услуг), определяющие размер и состав функциональных расходов: занимаемые земельные участки; здания; помещения; сооружения (отопление, водоснабжение, канализация, электроснабжение, транспортные сооружения и др.); используемое оборудование и инвентарь (мебель, средства связи, специальное оборудование, специальный инвентарь, транспортные средства) и др.

Характеристики штата государственных и муниципальных служащих, определяющие размер и состав функциональных расходов: численность; профессиональный состав; должностной состав; возрастной состав; стаж; квалификационный состав; обеспеченность жильем и др.

Характеристики контингента получателей бюджетных услуг, трансфертов, субсидий, определяющие размер и состав функциональных расходов: численность обслуживаемых бюджетным учреждением граждан; состав обслуживаемых бюджетным учреждением граждан, определяющий особенности набора услуг; численность граждан, имеющих право на пособие, компенсацию или субсидию; численность предприятий, имеющих право на дотации и субсидии; объем производства субсидируемой продукции др.

Сметы и планирование функциональных расходов.

Основной механизм планирования функциональных расходов — это составление сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Расходы, не входящие в сметы бюджетных учреждений планируются на основе того же сметно-нормативного метода.

Смета доходов и расходов — финансовый план бюджетного учреждения или определенного мероприятия.

Смета доходов и расходов бюджетного учреждения представляет собой совокупность статей экономической классификации расходов бюджетов и сметы доходов и расходов от предпринимательской деятельности. Статьи экономической классификации одновременно характеризуют доходы учреждения (финансирование из бюджета по этим статьям) и его расходы.

Сметы могут быть нескольких видов:

· индивидуальные сметы —для отдельного учреждения или отдельного мероприятия;

· общие сметы —для группы однотипных учреждений или мероприятий;

· сметы на централизованные мероприятия — разрабатываются (главными) распорядителями бюджетных средств для мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке;

· сводные сметы — для всех учреждений и мероприятий, подведомственных (главному) распорядителю бюджетных средств.

Совокупность сводных смет всех (главных) распорядителей бюджетных средств составляет государственный или муниципальный бюджет. Стоит отметить, что сметно-нормативный метод применяется и для программно-целевых расходов (сметы строительства, научно-исследовательских работ), но в сметах конкретных бюджетных учреждений, как правило, присутствуют только функциональные расходы.

При планировании функциональных расходов, прежде всего, определяют сеть бюджетных учреждений на планируемый бюджетный год. Обычно это делается еще в первой половине года, предшествующего плановому, (главным) распорядителем бюджетных средств. При этом исходят из их фактической численности, целесообразности сокращения избыточной сети и возможностей бюджетов по их содержанию.

Учреждения прогнозируют контингент получателей бюджетных услуг, трансфертов, субсидий на планируемый финансовый год. Прогнозирование осуществляется на основе отчетных данных, данных Госкомстата РФ, экстраполяции и других методик.

Затем учреждения планируют потребность в штате работников для содержания учреждения и предоставления бюджетных услуг и расходы на штат работников.

Конкретные характеристики сформированной сети, штата работников, контингента получателей определяют расходные статьи сметы.

Расходы экономической классификации, связанные с содержанием сети:

оплата услуг связи;

оплата коммунальных услуг;

оплата содержания помещений;

оплата потребления тепловой энергии;

оплата отопления и технологических нужд;

оплата потребления газа;

оплата потребления котельно-печного топлива;

оплата потребления электрической энергии;

оплата водоснабжения помещений;

оплата аренды помещений;

оплата текущего ремонта оборудования и инвентаря;

оплата текущего ремонта зданий и сооружений;

приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования;

капитальное строительство;

капитальный ремонт;

приобретение земли;

приобретение нематериальных активов.

Расходы экономической классификации, связанные с предоставлением бюджетных слуг, трансфертов, субсидий контингенту получателей:

сдельная оплата труда;

начисления на сдельную оплату труда;

приобретение предметов снабжения и расходных материалов;

медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы;

мягкий инвентарь;

продукты питания;

оплата горюче-смазочных материалов;

транспортные услуги;

субсидии и субвенции;

выплата пенсий и пособий;

стипендии;

прочие трансферты населению;

компенсации на лечение;

ссуды на обзаведение хозяйством.

Расходы экономической классификации, связанные с содержанием штата работников:

оплата труда;

начисления на оплату труда;

денежное довольствие военнослужащих;

выходное пособие при увольнении;

оплата труда внештатных сотрудников;

компенсация налога на доходы физических лиц;

начисления на оплату труда;

мягкий инвентарь и обмундирование работникам;

продукты питания работникам;

командировки и служебные разъезды.

Определение экономической статьи расходов на основе данных о конкретной характеристике сети, контингента или штата происходит с помощью норм и нормативов затрат.

Существуют разные типы норм.

· натуральные нормы — основаны на натуральных показателях использования материальных ценностей (нормы расходов на питание, приобретение медикаментов, мягкого инвентаря, обмундирования, лимиты потребления тепла, воды и электроэнергии);

· нормы трудозатрат — основаны на показателях затрат труда на определенную деятельность (нормы обслуживания, нормы нагрузки и т.п.);

· нормы индивидуальных выплат — сумма оплаты труда определенного разряда тарифной сетки, норма командировочных расходов, размер стипендии, пособий и компенсаций;

· обобщенные стоимостные нормы — в процентах от общей суммы расходов или стоимости имущества (нормативы прочих расходов, расходов на капитальный ремонт).

Натуральные нормы необходимо также перевести в стоимостную форму на основе сложившихся цен на товары, работы, услуги.

Нормы и нормативы затрат определяются законодательством, нормативными актами Министерства финансов СССР и РФ, отраслевых министерств СССР и РФ. Многие нормы, принятые еще в 70-е г.г. XX века, продолжают действовать. Для части расходов на уровне Правительства РФ разработаны минимальные государственные социальные стандарты (см. ниже).

Для каждой отрасли государственного сектора используется свой набор типовых норм.

Государственные минимальные социальные стандарты

Все сказанное ранее о функциональных расходах бюджетов не дает полного представления о том, чем определяется перечень и объем бюджетных услуг, предоставляемых государством и муниципальными образованиями. Понятно, что перечень бюджетных услуг, трансфертов и субсидий можно найти в законодательстве. Но этот перечень не систематизирован, не конкретен. Состав конкретной бюджетной услуги, объем ее предоставления (до натуральных показателей) в законах не указывается (часто он определяется устаревшими нормами и нормативами затрат). Тем более что Россия — федеральное государства и на разных ее территориях состав и объем предоставляемых услуг может быть разным.

Решить эту проблему должен закон о минимальных государственных социальных стандартах в РФ (закон до сих пор не принят).

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) дано следующее определение:

Минимальные государственные социальные стандарты (ГМСС) — государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

Одна из сложностей в определении ГМСС состоит в неопределенности понятия и состава государственных (бюджетных) услуг. Отсутствие федерального закона не дает прояснить эти вопросы, а разные исследователи и законодатели в субъектах РФ подходили к ним по-разному. На практике можно исходить из следующих положений:

¾ право на бесплатное среднее, профессиональное и высшее образование, медицинское обслуживание, социальное обслуживание малообеспеченного населения, право свободного пользования культурными и спортивными объектами и т.п., несомненно, являются бюджетными услугами;

¾ денежные выплаты населению из бюджета (пенсии, пособия, компенсации, стипендии, субсидии) являются бюджетными услугами;

¾ субсидирование (частично безвозмездное предоставление) товаров, работ, услуг населению является бюджетной услугой;

¾ минимальная зарплата не входит в состав ГМСС (поскольку предоставляется возмездно и не только из бюджета);

¾ потребительская корзина и прожиточный минимум не входит в состав ГМСС (поскольку не гарантируются бюджетами);

¾ ГМСС можно распространить и на сферы, где нет прямого получателя услуг (национальную оборону, правоохранительную деятельность, международную деятельность, государственное и муниципальное управление и др.) для целей формирования бюджета и межбюджетного выравнивания;

¾ желательно, чтобы ГМСС были конкретизированы до сумм индивидуальных выплат, норм трудозатрат и натуральных норм обеспечения материальными ценностями.

Цели использования ГМСС:

· Формирование перечня государственных и муниципальных услуг.

· Гарантирование необходимого объема социальных услуг на всей территории РФ.

· Контроль полноты предоставления государственных и муниципальных услуг со стороны населения и контролирующих органов.

· Формирование смет и бюджетов (использование в качестве норм и нормативов затрат).

Разработка минимальных социальных стандартов была предусмотрена еще Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.1993 г. № 4807-1 (утратил силу в связи с принятие Бюджетного кодекса РФ). Статья 1 этого закона предусматривала, что: «Минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы — соответственно в натуральном или денежном выражении единые или групповые удельные показатели минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами». Эти показатели должны были доводиться вышестоящими органами власти до нижестоящих для разработки «минимального бюджета», который обязательно должен был быть обеспечен закрепленными и регулирующими доходами, дотациями и субвенциями. Однако этот механизм не использовался на практике.

Указ Президента РФ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23.05.1996 г. № 769 предписывал Правительству РФ подготовить законопроект о ГМСС до 1 ноября 1996 г. и рекомендовал органам власти субъектов РФ и местного самоуправления до утверждения ГМСС при разработке соответствующих проектов бюджетов применять уточненные Правительством РФ социальные нормативы и нормы.

Закон о ГМСС все еще не принят и на федеральном уровне действуют следующие социальные норм и нормативы:

· Распоряжение Правительства РФ «О социальных нормативах и нормах» от 03.07.1996 г. № 1063-р (в. ред. от 14.07.2001 г.):

Установило нормативы обеспеченности населения учреждениями, персоналом и др. характеристиками в областях культуры, массовой информации, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты населения.

Установило следующие натуральные нормы и нормативы:

¾ нормы и нормативы питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования в образовательных учреждениях;

¾ нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях;

¾ нормативы удельных показателей общей площади образовательных учреждений.

· Постановление Правительства РФ «О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 14.05.2001 г. № 374:

Внесло изменения в нормы и нормативы питания, обмундирования, мягкого инвентаря и оборудования в образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

· Постановление Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» от 19.11.2001 г. № 804 (и аналогичные постановления для 1997-2001 г.г.):

Установило:

¾ федеральный стандарт уровня платежей граждан по всем видам жилищно-коммунальных услуг;

¾ федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи;

¾ федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья.

· Указ Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в РФ» от 28.04.1997 г. № 425 (в ред. от 27.05.1997 г.):

Установил федеральный стандарт социальной нормы площади жилья на одного члена семьи и одиноко проживающих граждан.

· Постановление Правительства РФ «О программе государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью» от 26.10.1999 г. № 1194:

Установило нормативы предоставления (за счет средств бюджетов и обязательного медицинского страхования):

¾ амбулаторно-поликлинической помощи;

¾ стационарной помощи;

¾ скорой медицинской помощи.

Нормативы финансовых затрат на предоставление
государственных или муниципальных услуг

Бюджетный кодекс РФ предусматривает несколько иной порядок формирование расходной части бюджетов (прежде всего, в части функциональных расходов), с использованием нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг (НФЗ). Этот порядок отражен в статьях 65, 135, 158 п.3, 159 п.4, 161 п.5, 169, 176, 177 Бюджетного кодекса. Но действие большинства из этих статей приостановлено до введения в действие федерального закона о ГМСС.

Цели использования НФЗ:

· Определение стоимости государственных или муниципальных услуг.

· Распределение финансовой помощи (минимальная бюджетная обеспеченность должна рассчитываться исходя из НФЗ на достижение ГМСС).

· Контроль эффективности расходования бюджетных средств (соблюдение НФЗ).

· Формирование расходных статей смет и бюджетов (зависят от плана на предоставление государственных или муниципальных услуг и НФЗ на их предоставление).

Формирования расходной части бюджетов (функциональной части), в соответствии с этой схемой, должно включать в себя следующие этапы:

1) Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает НФЗ, исходя из ГМСС (ст. 177). Органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе увеличивать НФЗ (ст. 65).

2) Бюджеты составляются исходя из приоритета достижения ГМСС по предоставлению государственных или муниципальных услуг (ст. 135):

а) пока не обеспечено финансирование ГМСС в бюджет не включаются другие расходы;

б) пока не обеспечен минимальный уровень по всем ГСС в бюджет не включаются расходы по их финансированию выше минимального уровня;

в) при этом, безусловно исполняются долговые обязательства.

3) Для достижения ГМСС, каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению услуг в зависимости от их функций (ст. 176).

4) Главный распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для подведомственных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений (ст. 158 п.3).

5) Распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для бюджетных учреждений (ст. 159 п.4).

6) Бюджетное учреждение на основе заданий по предоставлению услуг и НФЗ на их предоставление составляет смету на очередной финансовый год (ст. 161 п.5).

7) Выделение бюджетных средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществляется с учетом задания на предоставление услуг и НФЗ (ст. 177).

Органы государственного и муниципального финансового контроля отслеживают соблюдение НФЗ (ст. 278). Эффективность бюджетных расходов подразумевает предоставление государственных или муниципальных услуг с затратами не выше НФЗ.

г. Новосибирск, апрель 2002 г.

Начало раздела

smartpage@narod.ru

Ó SMart inov.

15.09.2003