|
Бюджеты –
Бюджетные учреждения
Анализируется точность и адекватность реальной ситуации федеральных нормативов финансовых затрат, используемых при распределении финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Рассматриваются недостатки действующей системы управления финансами бюджетных учреждений, анализируется возможность использования федеральных нормативов финансовых затрат и перспективы механизма государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) как способов преодоления недостатков системы |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Управление финансами бюджетных учреждений в
современных российских условиях |
В
статье рассматривается проблема совершенствования финансового планирования и
управления расходами бюджетных учреждений. Для этого, прежде всего, необходимо
проанализировать современную ситуацию в этой сфере, определить ее основные
черты и недостатки. Затем рассмотрим существующие предложения по
совершенствованию управления финансами в бюджетном процессе (систему нормативов
финансовых затрат) и определим их адекватность российским условиям.
Существующая система
управления финансами бюджетных учреждений включает в себя составление сметы учреждения,
утверждение ее распорядителем или главным распорядителем бюджетных средств и
исполнение сметы в пределах лимитов бюджетных обязательств, ежемесячно
доводимых до учреждения.
Сложившуюся ситуацию в этой
сфере характеризуют следующие факты:
1. Сметы составляются
на основе несистематизированного и неполного набора ведомственных норм и
нормативов оплаты труда, продовольственного, медицинского и материального
обеспечения, продолжительности учебных курсов, расходов на текущий и
капитальный ремонт. Большинство норм утверждено на федеральном уровне и
содержится как в сравнительно недавних правовых актах (Постановление
Правительства РФ «О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей» от 14.05.2001 г. № 374),
так и в документах 30-40-летней давности (Инструкция Минфина СССР от
29.05.1978 г. № 48).
2. Органы власти
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут вводить
недостающие элементы системы норм и нормативов, а также имеют право увеличивать
минимальный размер норм за счет собственных средств.
3. Большинство норм и
нормативов (кроме сферы оплаты труда и денежных трансфертов населению) имеют
натуральный характер и самостоятельно рассчитываются бюджетными учреждениями в
денежном виде с учетом местных цен и тарифов.
4. Потребление
коммунальных услуг может определяться на основе технологических норм и
нормативов для данного типа помещений, и, как правило, лимит потребления
устанавливается исходя из реально сложившегося уровня. Хотя существуют нормы
обеспеченности потребителей услуг бюджетного учреждения и (или) его работников
площадью помещений, для расчета коммунальных платежей они практически не
применимы из-за невозможности их соблюдения с достаточной точностью и
оперативного изменения характеристик помещения. Пожалуй, этот вид расходов
наименее зависит от централизованного нормирования и в основном определяется
сложившейся спецификой.
5. Хотя существуют
нормативы на капитальные вложения и капитальный ремонт, реальные расходы
определяются в индивидуальном порядке, заявки бюджетных учреждений выполняются
выборочно и даже с помощью отдельного механизма финансирования — целевых
программ.
6. Для некоторых
статей, неимеющих разработанных норм и большого веса в структуре расходов
(транспортные, командировочные, канцелярские расходы и др.), может
использоваться способ планирования «от достигнутого», с поправкой на рост цен и
(или) общее увеличение финансирования отрасли.
7. Не в полной мере
разработан механизм санкций за нарушение федеральных и региональных норм и
нормативов нижестоящими уровнями бюджетной системы. Часть из них
(обеспеченность культурными и спортивными учреждениями, площадью помещений
учреждений) де-факто не требуют исполнения, хотя юридически имеют тот же
статус. Кроме того, имеются множество случаев, когда нарушение нормативов
продовольственного и материального обеспечения оставалось без последствий.
Действенный механизм контроля существует лишь в пределах конкретного уровня
бюджетной системы над непосредственно подведомственными бюджетными
учреждениями.
8. Статьи бюджетной
классификации жестко привязывают выделенные учреждению денежные средства к
определенной цели расходов. При этом создан действенный механизм контроля
целевого характера расходов (органы казначейства, счетные палаты и др.).
Перемещение средств между статьями возможно лишь по решению главного
распорядителя бюджетных средств для данной категории бюджетных учреждений [1,
ст.158 п.6]. Подробная экономическая классификация расходов бюджетов и
неоперативный механизм перераспределения средств практически лишают бюджетные
учреждения самостоятельности в текущем управлении финансами. Рациональным
поведением является максимальное расходование средств по каждой статье
классификации.
В целом сложившаяся система
управления финансами бюджетных учреждений сохранила многие черты советской
централизованной системы планирования и нормирования, которая функционировала в
условиях стабильных, слабо дифференцированных по регионам (регулируемых) цен и
оплаты труда. Поэтому приходится учитывать новые условия: самостоятельность
уровней бюджетной системы, свободное рыночное ценообразование и углубившуюся
региональную дифференциацию. Изменчивость и нестабильность экономических
условий сделали неизбежным увеличение роли органов муниципальных образований и
непосредственно бюджетных учреждений в бюджетном процессе.
При этом существующей
системе присущи следующие недостатки:
¾ Непрозрачность финансового планирования. Агрегированные показатели
закона о бюджете и даже бюджетной росписи не характеризуют обоснованность
расходов.
¾ Затратный принцип финансирования. Отсутствие стимулов к
снижению затрат.
¾ Негибкость системы исполнения сметы расходов. Отсутствие оперативного
механизма изменения сметы.
¾ Система норм и нормативов не учитывает территориальную дифференциацию.
Эти недостатки определили
необходимость реформирования системы управления финансами бюджетных учреждений.
Бюджетный кодекс Российской Федерации [1] предусматривает другой порядок
планирования и исполнения смет учреждений, учитывающий ряд недостатков
сложившейся системы. Действие статей кодекса, определяющих этот порядок,
приостановлено до введения в действие федерального закона о минимальных
государственных социальных стандартах (ГМСС) предоставления государственных и
муниципальных услуг. Новый порядок предполагает следующую последовательность
действий:
1) Федеральный орган
исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат
(НФЗ), необходимых для выполнения ГМСС предоставления государственных и
муниципальных услуг (ст.177). Органы власти субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления вправе увеличивать НФЗ (ст.65).
2) Бюджеты составляются
исходя из приоритета достижения ГМСС по предоставлению государственных или
муниципальных услуг (ст.135), то есть:
а) пока не обеспечено
финансирование ГМСС в бюджет не включаются другие расходы;
б) пока не обеспечен
минимальный уровень по всем ГМСС, в бюджет не включаются расходы по их
финансированию выше минимального уровня;
в) при этом, безусловно
исполняются долговые обязательства.
3) Для достижения ГМСС,
каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному
учреждению устанавливаются задания по предоставлению услуг в зависимости от их
функций (ст.176).
4) Главный
распорядитель бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для
подведомственных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений
(ст.158 п.3).
5) Распорядитель
бюджетных средств определяет задания по предоставлению услуг для бюджетных
учреждений (ст.159 п.4).
6) Бюджетное учреждение
на основе заданий по предоставлению услуг и НФЗ на их предоставление составляет
смету на очередной финансовый год (ст.161 п.5).
7) Выделение бюджетных
средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств,
бюджетному учреждению осуществляется с учетом задания на предоставление услуг и
НФЗ (ст.177).
8) Органы
государственного и муниципального финансового контроля отслеживают соблюдение
НФЗ (ст.278). По всей видимости соблюдение НФЗ предоставление государственных
или муниципальных услуг с затратами не выше НФЗ, хотя это не указано в кодексе.
Новая система управления
финансами обеспечивают прозрачность финансового планирования и дает возможность
задавать темп снижения затрат (через нормативное определение НФЗ). Однако на ее
функционировании отрицательно может сказаться высокая степень дифференциации
регионов по различным факторам, оказывающим значимое влияние на формирование
расходной части бюджета. Пример такой дифференциации представлен в таблице 1
[2].
Таблица 1
Дифференциация
регионов по факторам, значимым для расходов бюджета, в 2002 г.
|
По Российской Федерации |
По Сибирскому федеральному округу |
||
|
min |
max |
min |
max |
|
Доля населения,
проживающего в районах с ограниченными сроками завоза продукции, % |
|||
|
0 |
100 |
0 |
100 Эвенкийский АО |
|
Доля населения,
проживающего в горных районах, % |
|||
|
0 |
65,8 Карачаево-Черкесская Республика |
0 |
35,4 Агинский-Бурятский АО |
|
Доля населения,
проживающего в мелких населенных пунктах, % |
|||
|
0 |
39,7 Коми-Пермяцкий АО |
0 |
29,2 Усть-Ордынский Бурятский АО |
|
Доля населения в возрасте
до 17 лет, % |
|||
|
17,8 г. Cанкт-Петербург |
35,8 Республика Тыва |
21,2 Новосибирская область |
35,8 Республика Тыва |
|
Доля населения старше трудоспособного
возраста, % |
|||
|
6,5 Ямало-Ненецкий АО |
26,7 Тульская область |
9,5 Таймырский
(Долгано-Ненецкий) АО |
20,5 Новосибирская область |
|
Плотность железнодорожных
и автомобильных транспортных путей, км./км.кв. |
|||
|
0 |
0,575 Республика Северная Осетия-Алания |
0 Таймырский АО |
0,129 Алтайский край |
|
Районный коэффициент к
заработной плате |
|||
|
1 |
2 |
1,15 Омская область |
1,6 Таймырский АО |
|
Отношение стоимости
потребительской корзины к средней по России |
|||
|
0,805 Тамбовская область |
2,159 Чукотский АО |
0,836 Омская область |
1,628 Таймырский АО |
|
Тариф на электроэнергию
для населения, руб |
|||
|
0,3 Иркутская область |
2 Корякский АО |
0,3 Усть-Ордынский Бурятский АО |
0,88 Республика Бурятия |
|
Продолжительность отопительного сезона, дней |
|||
|
154 Республика Адыгея |
318 Чукотский АО |
225 Омская область |
309 Таймырский АО |
|
Федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг, руб./м.кв. |
|||
|
16,8 Республика Дагестан |
77,8 Корякский АО |
26,4 Омская область |
76,8 Эвенкийский АО |
Сомнительно, что даже
дифференцированная по субъектам Российской Федерации и муниципальным
образованиям система нормативов финансовых затрат сможет адекватно отражать
реальные затраты бюджетных учреждений (в то время как натуральные показатели
системы ГМСС практически не должны иметь различий между территориями, поскольку
именно в предоставлении равного объема общественных услуг на всей территории
страны и заключается их смысл).
Проблему адекватности
механизма нормативов финансовых затрат российским условиям можно рассмотреть на
примере разработки федеральных (условных) нормативов финансирования различных
бюджетных отраслей (используются исключительно для распределения Фонда
финансовой поддержки регионов). Эти нормативы учитывают региональную
дифференциацию и корректируются в соответствии с перечисленными выше факторами,
влияющими на расходную часть бюджета. На основе нормативов и сведений о
контингентах потребителей бюджетных услуг рассчитываются нормативно-бюджетные
расходы, обеспечивающие одинаковый уровень предоставления государственных и
муниципальных услуг, по нескольким бюджетным отраслям (образование,
здравоохранение, культура и искусство, физкультура и спорт, жилищно-коммунальное
хозяйство, социальная политика, транспорт, правоохранительная деятельность,
управление).
В 2003 году суммарные
нормативно-бюджетные расходы на душу населения колеблются от 69 653,6
(Корякский АО) до 7 872,1 руб. (г. Санкт-Петербург). По Сибирскому
федеральному округу — от 59 495,0 (Эвенкийский АО) до 9 983,9
руб. (Омская область) [2].
Сравнив нормативно-бюджетные
расходы бюджетных отраслей для 2002 года с отчетными данными об исполнении
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за тот же год, можно
сделать вывод о возможности использования метода нормативов финансовых затрат
для управления финансами бюджетных учреждений.
На графике 1 представлено
соотношение реальных и нормативных бюджетных расходов на начальное и среднее
образование на душу населения субъектов Российской Федерации. Из графика видно,
что существует значительное различие между этими величинами. Часть этой разницы
объясняется тем, что суммарные нормативные расходы на 30 % больше реальных.
Если компенсировать завышеность федеральных стандартов и уменьшить душевые
нормативные бюджетные расходы субъектов федерации в 0,7 раза, то полученная
величина компенсированных нормативных расходов будет более точно отражать
реальные расходы.
График 1
Реальные и нормативные бюджетные расходы на начальное
и среднее образование на душу населения субъектов Российской Федерации*
в 2002 году, тыс. руб.
* номера субъектов РФ в алфавитном порядке
Показатели соотношений реальных,
нормативных (и компенсированных нормативных) душевых расходов представлены в
таблице 2.
Коэффициент корреляции — доля вариации душевых реальных и нормативных
расходов объясняемая учтенными факторами, значимыми для бюджетных расходов.
Среднее отклонение показывает, на сколько процентов в среднем душевые нормативные
(некомпенсированные) расходы отличаются от реальных по субъектам федерации
(рассчитано как среднее арифметическое из модулей разницы между душевыми
реальными и нормативными расходами, выраженной в процентах от реальных
расходов).
Коэффициент компенсации — отношение суммарных реальных расходов к
нормативным.
Среднее компенсированное отклонение показывает, на сколько процентов в среднем
душевые компенсированные нормативные (некомпенсированные) расходы отличаются от
реальных по субъектам федерации.
Таблица 2
Соотношения нормативных и реальных бюджетных расходов на душу населения в 2002 году
|
Показатель |
Началь-ное и среднее образо-вание |
Дошко-льное образо-вание |
Здраво-охране-ние |
Управ-ление |
Куль-тура и искус-ство |
ЖКХ |
Право-охрани-тельная деятель-ность |
Социаль-ная защита |
Транс-порт |
Физи-ческая культу-ра и спорт |
|
Коэффициент корреляции |
0,88 |
0,86 |
0,88 |
0,86 |
0,89 |
0,68 |
0,68 |
0,37 |
0,28 |
0,24 |
|
Среднее отклонение |
60% |
107% |
111% |
25% |
26% |
48% |
93% |
76% |
735% |
177% |
|
Коэффициент компенсации |
0,70 |
0,64 |
0,58 |
1,41 |
1,03 |
3,00 |
0,69 |
1,20 |
0,75 |
1,24 |
|
Среднее компенсиро-ванное отклонение |
18% |
47% |
29% |
29% |
27% |
99% |
41% |
105% |
534% |
233% |
Из этого анализа федеральных
нормативов финансирования бюджетных отраслей можно сделать вывод, что нормативы
финансовых затрат не смогут стать адекватным механизмом управления финансами.
Федеральные стандарты, не смотря на большое число учитываемых факторов, не
обеспечивают необходимую для финансового планирования точность —
погрешность не более 10-20 %. Лишь по нескольким бюджетным отраслям
(образование, здравоохранение, культура и искусство, управление) обеспечивается
достаточная точность для 40-45 субъектов федерации с наименьшей
дифференциацией. Причем для разных отраслей этот набор субъектов разный, что
исключает ограниченное использование механизма для части федерации. Наибольшая
точность достигнута для начального и среднего образования, как для наиболее
стандартизированной и унифицированной отрасли. По другим отраслям методика
фактически не способна отразить динамику реальных расходов. Скорее всего, даже
при увеличении точности методики подобные нормативы смогут выполнять лишь
функцию ориентира максимально возможного уровня расходов по бюджетной отрасли (дополнительно
к их использованию при распределении финансовой помощи). Эта функция увеличит
прозрачность бюджетного процесса для его участников и общественных структур, но
главная цель — совершенствование финансового планирования и управления в
бюджетных учреждениях — не будет достигнута. Система нормативов финансовых
затрат не сможет функционировать в качестве основы для финансового планирования
и управления без механизма автоматической корректировки объема расходов в
зависимости от местных условий. Но в этом случае она становится очень близкой к
модели софинансирования, при которой обеспечивается определенный уровень
расходов, а недостающие средства изыскиваются самостоятельно (например, за счет
территориальных бюджетов или средств населения).
Сама система сметного
финансирования, основанная на затратном принципе и очень централизованная,
является ограничителем на пути совершенствования управления финансами бюджетных
учреждений. Государство или крупный муниципалитет как собственники большого
числа учреждений не имеют возможностей для эффективного управления всеми
аспектами их деятельности (хотя это подразумевается самим статусом учреждения).
Возможно, стоит обратить внимание на зарубежный опыт, где сметный принцип
финансирование применяется в общине, имеющей считанные единицы учреждений (как
правило, по одной школе, больнице и т.п.) и совершенно самостоятельно
определяющей объемы и статьи расходов (региональные и федеральные центры лишь
предоставляют помощь за выполнение определенных стандартов) [3]. Учреждения,
имеющие значение не только для муниципалитетов (например, университеты), не
находятся в собственности государства или муниципалитета и используют принцип
самофинансирования (с возможной помощью государства на тех же условиях).
Начавшийся в России эксперимент
с использованием для финансирования высших образовательных учреждений
государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) представляет собой шаг к
отказу от сметного и затратного принципов финансирования и к повышению
прозрачности бюджетного планирования [4]. По результатам единого экзамена
выпускник получает ГИФО на определенную сумму, зависящую от его результата на
экзамене, которую бюджет обязуется выделить выбранному выпускником ВУЗу. Сумма
ГИФО едина для всей территории страны, если затраты ВУЗа на одного обучающегося
больше, чем сумма ГИФО, то студент доплачивает разницу. Если считать ГИФО видом
норматива финансовых затрат, то подобная система обеспечивает его
автоматическую корректировку в зависимости от местных условий и стимулирует
учреждения к сокращению затрат (поскольку при затратах меньших чем сумма ГИФО
разница остается в распоряжении учреждения и существует конкуренция между
учреждениями). То есть подобная система избавлена от недостатков, присущих
существующей системе управления финансами бюджетных учреждений (хотя в
эксперименте ее использование ограничено лишь затратами на оплату труда (без
районного коэффициента), начислениями на оплату труда и на комплектование
библиотечного фонда [5.- п.11]).
Понятно, что подобная
система может быть использована не для всех бюджетных отраслей. В некоторых из
них отсутствует прямой потребитель (управление, национальная оборона, уголовная
судебная система, правоохранительная деятельность, ликвидация чрезвычайных
ситуаций, охрана природы и памятников культуры). Другие бюджетные услуги
полностью бесплатны (начальное и среднее образование, медицинская помощь,
социальная защита инвалидов), и, кроме того, для них может отсутствовать право
выбора потребителя (социальная защита сирот, пеницитарная (исполнение
наказаний) система). Для некоторых основной расходный фактор — это
содержание фондов или оборудования, а не число потребителей (наука, дорожное
хозяйство, спорт, культура).
Но общий вектор совершенствования
системы управления финансами бюджетных учреждений направлен на повышение
самостоятельности и ответственности учреждений, создание конкуренции между
ними, внесение механизмов софинансирования и саморегулирования на местах.
Возможно также использование механизмов дифференциации ГИФО по зонам с одинаковым уровнем расходов, многоуровневой системы ГИФО с базовой федеральной суммой увеличиваемой по необходимости регионами и муниципалитетами за счет своих средств. Другой способ совершенствования управления финансами — выделение расходов на содержание зданий и оборудования, которые, в условиях больших климатических различий на территории страны, определяют значительную часть дифференциации расходов, в отдельный механизм финансирования (достаточно стабильный из-за характера расходов).
Статья подготовлена в рамках
научно-исследовательских работ СибАГС 2003 года по направлению «Проблемы и
особенности реформирования местного самоуправления в Сибирском федеральном
округе», проект «Управление общественными финансами и межбюджетные отношения в
условиях реформирования местного самоуправления».
Список литературы
1. «Бюджетный кодекс
РФ» от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 24.12.2002 г.).
2. Расчеты Фонда финансовой
поддержки регионов на 2002-2003 год // Официальная интернет-страница Минфина
РФ — www.minfin.ru.
3. Война В. Дарвин во
Христе // Новое время. — 2002. — № 16. — С.28-30.
4. Постановление
Правительства РФ «О проведении в 2002-2003 гг. эксперимента по переходу на
финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с
использованием ГИФО» от 14.01.2002 г. № 6.
5. «Методика
планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное
образование на основе ГИФО для участвующих в эксперименте высших учебных
заведений» (утв. Приказами Минобразования РФ № 1597, Минфина РФ № 39н
от 29.04.2002 г.).
г.
Новосибирск, июнь 2003 г.
|
|
|
Ó SMart inov. 25.09.2003 |
|
